(一)薪酬方案的制定与独立的薪酬委员会制度

　　民营企业的股东或出资人必然关心并参与其企业高管薪酬方案的制定，这是经济人逐利天性使然。但国企的情况则相反，这是国有资产所有者虚置造成的结果。当前，我国国企高管薪酬设定的关键环节在企业而不是出资人及其代表。对于国有资本参股企业，理解此点并无疑问。但是，国有独资和国有资本控股企业的情况似乎并非如此。例如，从总体上看，我国当前出资人代表都对这两类企业主要高管的薪酬拥有设定权，具体表现为批复、审核、确定或者决定权--有的国资委确定国有独资企业法定代表人的薪酬，其他高管由企业确定后报国资委备案；[19]有的国有独资企业的所有高管薪酬则完全由国资委审核和批复；[20]出资人代表对高管薪酬的制定也普遍拥有(通过股东大会)决定权。[21]但是，如果对我国国家出资企业的薪酬形成机制进行深层次的分析便可以发现，出资人(国家)及其代表(政府部门)并没有行使实质的薪酬安排权，因为薪酬方案的制定主体一直是企业，实质上就是高管自身，出资人代表只是对薪酬方案进行“定夺”，拥有的仅仅是形式上的“设定权”，“高管薪酬决定权名义上在国家手中，但实际上却掌握在国企高管自己的手里”。[22]可见，企业内部的薪酬方案形成机制是立法规制的关键环节。

　　为保障薪酬设定的科学、合理，通过设立专门的薪酬委员会并由其负责制定薪酬方案是一种理想的选择，“毕竟高管薪酬的设计需要对具体情况有了解，因此最好由知情的决策者进行。”[23]其实，薪酬委员会在我国并非新鲜事物。对于国有独资企业，国务院国资委2004年的《关于国有独资公司董事会建设的指导意见》和2009年的《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》中都规定有薪酬与考核委员会的设立和职责的内容。对于国有资本控股和参股企业，根据证监会2002年的《上市公司治理准则》，上市公司高管薪酬政策与方案由董事会下设的薪酬与考核委员会制定，这同样适用于国有资本控股和参股的上市公司。但显然，我国的薪酬委员会制度在保障国企高管薪酬的合理性上并未达到预期的效果。究其原因，根本在于薪酬委员会缺乏独立性。例如，除《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》第29条明确规定实行董事会试点的中央国有独资公司的薪酬与考核委员会的成员组成“应当全部由外部董事组成”外，其他国企的薪酬委员会成员均可由国企自身的董事参与其中，也就是说，这些内部董事事实上可以影响甚至左右薪酬委员会的薪酬方案制定。又如，所有的薪酬与考核委员会无一例外地设在董事会之下，对董事会负责，为董事会决策提供咨询意见和建议，这样，薪酬委员会的意志不可能真正独立。因此，保障薪酬委员会科学、合理地制定薪酬方案的关键又在于保障薪酬委员会的独立，“报酬委员会独立性背后的逻辑非常清楚：经理们不应该确定付给自己多少钱”。[24]

　　为保障薪酬委员会的独立，立法应从两个方面来安排薪酬委员会制度：(1)保障委员会组成的独立。“组成的独立”又有两层含义：一是委员会成员应当完全由外部董事构成，排除企业自身的高管(董事)参与委员会。对此，可以借鉴《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》的规定，要求国企薪酬委员会的成员全部由外部董事组成。二是外部董事的任职不能受企业高管操控。《关于国有独资公司董事会建设的指导意见(试行)》规定国务院国资委将“逐步建立外部董事人才库制度，向全社会、国内外公开信息，自愿申请入库，经审核符合条件的予以入库，国资委从人才库中选聘外部董事。”该规定有利于防止国资委和国企操控外部董事的任职，但该《意见》仅适用于中央国有独资企业。为保障外部董事任职不受企业高管操控，我国也可以在全国范围内建立这种外部董事人才库制度，要求国有独资企业的所有外部董事必须在人才库中抽选，国有资本控股和参股企业则必须在人才库中抽选其外部董事数的一定比例，前者高于后者。(2)保障委员会意志的独立。同美国的薪酬委员会及其薪酬方案制定兼具的监督功能不同，在我国公司法人治理结构中，薪酬制定被认为是纯粹执行机构的事情，薪酬委员会只能设在董事会之下。但是，为保障委员会意志的独立，薪酬委员会有必要改向董事会负责制为同时向董事会和股东(大)会(或出资人代表)负责制，即：薪酬委员会负责国企高管薪酬方案的制定，并直接向股东(大)会(或出资人代表)负责，由后者审查决定；除高管以外其他员工的薪酬方案也由薪酬委员会制定，但直接向董事会负责即可。当然，薪酬委员会的意志能否独立也同委员会成员(即外部董事)自身的薪酬标准制定和发放有关，国企薪酬委员会外部董事的薪酬确定也应遵循前面的原则：由薪酬委员会制定拟雇聘外部董事的薪酬方案，由股东(大)会(或出资人代表)审查决定，并由所任职企业支付薪酬。