(政府会提供担保)，在行业和政策优势下也不需为经营风险担心。此外值得注意的是，造成我国国企高管不合理薪酬的原因除了高管自身外还有出资人代表(如对薪酬方案的审查不作为)，但显然市场力量对于具有官方身份的出资人代表同样不起作用。总之，市场力量难以对我国国企高管的不合理薪酬形成有效约束，而国家出资企业的市场化程度不高则是导致市场力量难以发挥作用的首要原因。
国企市场化程度不高带来的不合理薪酬问题客观上对法律规制提出了要求：既然市场力量有限，国企及其高管薪酬管理便应当纳入法治轨道，因为缺乏市场力量制约和法律规制的高管薪酬管理是无法想象的。同时，即使我国国企的市场化程度能够不断得到提高，法律规制仍然是不可或缺的，因为市场机制总会出现失灵。在市场化程度很高的美国，其经理人市场、公司控制权市场、资本和商品市场的约束也远不足以防止高管薪酬安排的不合理[12]便表明了这一点。从类型上看，国企高管薪酬市场的失灵主要源于信息不对称和外部性。例如，薪酬制定主体(薪酬考核委员会或出资人代表等)对影响高管薪酬构成的各种信息不能充分了解，对高管自定薪酬、欺诈获取薪酬的道德风险不能有效防范，高管不合理薪酬强加于企业和社会的成本不能内部化，等等。市场失灵为法律规制的介入提供了正当性。前文的分析表明，如果“高薪”的产生没有“不合理”(或不能衡量是否“不合理”)，法律规制“高薪”本身就不能取得良好效果，此时，法律也没必要对其予以规制，而是应将其留给市场去调节，正如美国纽约州波基普西市马里斯特学院管理学教授Robert J. Grossman指出的，如果高薪真正反映了高管的贡献就不应当受到过分的指责，“因为这涉及到风险、责任、有效激励机制和高管补贴所体现出的领导责任。”[13]而因市场失灵导致的不合理薪酬则不同，其不是通过市场自身的力量能够解决的，此时，由国家出面弥补市场力量的不足以规制高管薪酬便属现代国家的必然选择，法律便是国家规制的一种方式。
法律规制不合理薪酬的要义就在于通过制度的安排保障薪酬产生的合理性，或者矫正已产生薪酬的非合理性。法律规制不合理薪酬的方式有很多，包括完善薪酬设定程序、建立不合理薪酬追回制度、建立司法审查制度，等等。有些时候也可以对国企直接限薪，美国2008年的《紧急经济稳定法》和2009年的《美国复苏和再投资法案》等立法禁止接受政府救援的企业发放高管高薪就属此类，并产生了立竿见影的效果。[14]总之，法律在不合理薪酬规制中能发挥积极作用。也正是因为法律的作用，其在国企薪酬规制中总是被运用，除了前面介绍的美国，在当今有一定比例国有经济的西方发达国家，大多都通过立法的形式构建企业经营者的薪酬制度。[15]事实上，相对于民营企业，国企高管的不合理薪酬更易激起公众的不满，因为其损害的是广大纳税人的利益，从而更需要法律的规制，正如Robert J. Grossman教授评价美国政府对接受救援企业的高管薪酬进行规制时指出的，“那些滥用自己职位的人应该受到惩罚。但是如果企业没有得到政府的财政支持，那么它就还是有可能按照自己的意愿支付高管薪酬。”[16]
在我国，国企高管薪酬的突出问题其实也并不在于薪酬水平本身的“高”，而在于薪酬产生的不合理，薪酬不能真实反映企业的绩效和高管的贡献。2009年的一项统计表明，国企高管年薪高低与企业绩效的相关系数仅为0.4，相当多的国有上市公司高管薪酬与经营绩效无关，甚至在公司利润下降时高管薪酬还在上升。[17]笔者认为，导致我国国企高管薪酬问题严重的主要原因之一就在于没有发挥法律的规制作用。由于体制和历史的原因，我国对国企高管薪酬的管理一直以党的政策和行政手段为主，薪酬管理本来就存在合法性不足的问题，我国“国企高管的薪酬并没有真正实现依法管理……政出多门，政策代替法律，党政干部管理模式代替职业经理人管理模式，政绩考核代替业绩考核，使得本应由法律治理的领域充斥传统的行政管理方法。”[18]于法律在不合理薪酬规制中的积极作用，我国应当将国企高管薪酬管理纳入法治的轨道，构建合理的薪酬管理法律制度以实现对国企高管薪酬的有效规制。
二、国企高管薪酬的立法规制及其内容
在国企高管薪酬的法律规制中，薪酬的设定处于中心环节，立法首先应当从制度上保障薪酬的设定合理--包括薪酬方案的制定和审查决定，这属于事前规制；同时，为了保障已设定薪酬不致因特定因素(如高管基于欺诈、虚假业绩而取得薪酬)的影响而失去合理性，立法应建立薪酬追回制度，这属于事后规制。此外，公开企业财务信息、设立科学的薪酬设定程序等也是高管薪酬立法规制的必要内容。
