一、全国人大常委会始终是宪法解释的主导机关
（一）建国初期
1949年，《中央人民政府组织法》与《共同纲领》相继颁布实施。[9]宪法学界一般认为《共同纲领》起着临时宪法的作用，但事实上，只有将这两者合二为一，才真正起着建国初期临时宪法的作用，也构成五四宪法的直接渊源。《共同纲领》是建国大纲，《中央人民政府组织法》是组织政权的法律。[10]从内容上看，《共同纲领》相当于五四宪法的序言和总纲，《中央人民政府组织法））相当于五四宪法的第二章内容。《共同纲领》规定了人民掌握国家政权的机关为各级人民代表大会与人民政府。在全国人民代表大会未产生之前，由中国人民政治协商会议全体会议执行其职权，制定中央人民政府组织法以及选举产生中央人民政府委员会，并赋之行使国家权力的职权。[11]从立法技术角度而言，《共同纲领》仅仅是一份政治性宣言，而不是一部法律，其最重要的目的在于宣告中华人民共和国的成立，因此，对于《共同纲领》的解释问题，自然没有提及。
《中央人民政府组织法》是一部法律，在建国初期起着根本法的作用。建国初期的中央人民政府是一个“大政府”的概念，不同于现行宪法所规定的中央人民政府。[12]由中国人民政治协商会议产生的中央人民政府委员会是中央人民政府的首脑部分，“对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权”。[13]正如董必武在《中央人民政府组织法》审议过程中所做的报告指出的那样，“中央人民政府委员会的职权，各国宪法都规定为国家元首的职权。”[14]由此，建国初期，我国实行的是集体国家元首制度。这部组织法规定了中央人民政府委员会行使的具体职权，其中包括制定并解释国家的法律并监督它们的执行；废除或修改与国家的法律、法令相抵触的决议和命令；筹备并召集全国人民代表大会。中央人民政府委员会的会议，两个月举行一次，由主席负责召集。中央人民政府委员会的会议，须有委员过半数出席始得开会，须有出席委员过半数的同意始得通过决议。本组织法的修改权，属于中国人民政治协商会议的全体会议；在全体会议闭会期间属于中央人民政府委员会。本组织法的解释权，属于中央人民政府委员会。[15]上述三个条文的内容与现行《宪法》中全国人大常委会的规定极为相似。刘少奇在五四宪法草案报告时也曾指出，“我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。”[16]因此，可以推断，新中国成立初期的中央人民政府委员会与全国人大常委会地位相当。进一步而言，当时，涉及国家根本法的解释权明确归属于一个类似全国人大常委会性质与地位的中央人民政府委员会。[17]
（二）五四宪法与七五、七八宪法时期
五四宪法第27条列举了全国人大的职权，其中明确了监督宪法的实施。第31条则列举了全国人大常委会的职权，其中包含了解释法律、撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，以及改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。从这两条规范的内容中，我们无法直接判断宪法解释这一职权是否存在以及由谁行使。撇开监督宪法的实施是否隐含宪法解释职权这一问题，第27条除了规定监督宪法的实施这一职权外，并未规定其他可支撑该职权行使的具体权限及方法，因此，笔者更倾向于认为这只是一种口号式的职权宣告。与其说是职权，还不如说是原则，是国家最高权力保留的体现。第31条与第27条相比较，有了较具体的内容。撇开解释法律是否包含解释宪法这一问题，该条的第6项职权为撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令。这样的立法表述是清楚的，也是具体的。当国务院的决议和命令与宪法相抵触时，可由全国人大常委会加以撤销。如何判断与宪法抵触？这势必隐含着对宪法进行解释的必要性与可能性。另外，该条第7项规定可以改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议，这个“不适当”是否包含与宪法相抵触？如果包含，这也必然会引出宪法解释的问题。由此可见，五四宪法虽然没有直接明确宪法解释权的归属主体，但我们至少可以从其第31条第6项合理推断出宪法解释权归属于全国人大常委会的结论。
