面对地方群众通过进京上访进行利益表达的现象愈演愈烈，地方政府普遍采取了不惜通过高压手段进行掩饰的做法。因为“越级”上访使得传统上对基层问题通过行政科层体制进行层层化解的模式被极大虚置，而将地方问题直接暴露给中央又无疑会影响当地政府的政绩形象。因此，对进京上访者进行围追堵截的各种手段“乱哄哄你方唱罢我登场”，地方政府同地方人民在利益需求上的对立最终演化为现实立场的对立，矛盾进一步加剧。于是就出现了进京上访者因为对地方政府敲诈勒索罪而定罪获刑[6]、上访者被地方政府斥为精神病而强行送入精神病院[7]、“非正常上访者”被处以劳动教养[8]等一系列法治之下的“怪现象”。更有甚者，北京一家名为安元鼎的保安公司由于长期受地方政府委托拦截、关押、遣返上访群众，一朝东窗事发，被推到了公共舆论的风头浪尖。

　　诚然，造成“非正常上访”的原因多种多样，除了地方两大利益之间的冲突和博弈之外，地方政府试图将矛盾就地掩饰的错误思想、法治理念的缺乏等等都在其中扮演了重要的角色。因此，单纯从实施制度上加以改良并不足以从本质上解决这类问题。实际上，其治标又治本的进路一方面在于监督体制的进一步完善，另一方面在于地方政府利益和地方人民利益上传的通畅和高效，而且中央对于地方利益的表达也能够给予及时、有效地反馈和回应。只有这样，才能从根本上解决地方群众频繁进京上访、而地方政府又对上访群众屡屡施以不合法对待的问题。

　　（三）驻京办：一个地方利益表达失范的特例

　　驻京办现象实质地方政府通过驻北京办事处来“游说”中央各部委来竞取中央包括财政在内的所有政策资源过程中所引发的一系列现象，俗称“跑步前进”，其本质是地方利益的表达。

　　驻京办建立之初，是在计划经济背景下，出于在中央和地方政府之间搭建沟通平台的考量。这时驻京办的主要职责有三，一是本地官员进京公干的下榻和接待；二是将中央的最新动向及时向本地方政府报告；三是代表本地方利益，对中央国家机关进行游说，以获得更多的政策及其他资源的支持。但是随着改革开放的深化和政治体制改革的推进，驻京办的职能发生了新的变化。其一，驻京办的核心事务转化为代表本地方向中央相关国家机关索取资源等各方面的支持。在分税制之后形成的一系列财政体制改革过程中，偏远、欠发达地区对中央财政转移支付的需求进一步加大，其驻京办在这方面的功能也就愈发凸显。其二，驻京办在原先单纯的“接待”的基础上，逐步直接或间接掌控了大量饭店、宾馆乃至娱乐场所等经营实体，政企不分现象严重，从而异化为具有“官员”和“商人”双重角色的复杂实体。这种角色的异化促使驻京办进一步“转型”，成为地方政府领导、中央国家机关领导间腐败、暗箱操作等违法乱纪现象的润滑剂和掩体，俨然成为地方官员拉拢中央官员的据点，沦为滋生腐败的温床。其三，驻京办由于常驻首都，比地方政府更熟悉中央国家机关的运行特点、作风以及特定的中央领导，因此在地方利益“表达——满足”的过程中，掌握了巨大的“人情”资源。这恰恰是“人治”的典型表现，同国家和时代所提倡的“法治”要求相去甚远。[9]