我国地方利益表达机制刍议
——内涵、现状及其均衡
郑毅
【摘要】地方利益、地方政府利益、地方人民利益三个概念既相互关联又彼此区别，这在一定程度上就造成了地方政府利益表达与地方人民利益表达之间张力的形成与扩大。这种制度的失范进而导致或加剧了上访、强制拆迁、部分群体性事件以及驻京办现象等一系列不利于社会和谐与社会主义法治建设的情况和问题。因此，有必要采取相应的改革措施，促使地方利益均衡的维系，从而从根本上解决因地方各种利益表达机制不完善所带来的一些列社会性问题。
【关键词】地方利益；表达；平衡
【全文】
形成中央与地方良性互动关系的前提之一，就是中央与地方双方都能够以自己的实际需求指导其互动行为的实践。也就是说，这需要双方都能够在一个相对宽松的范围内表达各自的利益需求。因此有两点需要强调。第一，从本质上说，中央和地方的根本利益具有极大的一致性，尤其是在社会主义建设、市场经济发展、各方面公共服务的提供等，表现得尤为突出。一方面，在形式上，这是由我国的单一制政体所决定的；另一方面，在实质上，这是由于我国中央代表全国人民的利益，地方代表本地人民的利益，而全国人民利益和局部人民利益在本质上是一致的。第二，确保中央和地方都能够相对自主地表达各自利益需求，从实现的层面而言，其重点在于地方利益的良好表达。在中央作为传统的主导一方的中央与地方关系互动模式中，地方无疑是利益表达制度研究和建设的重中之重。
一、相关概念的厘清：地方利益、地方政府利益和地方人民利益
我们通常所说的“地方利益”似乎是出于一种想当然的口吻，实际上，地方利益是一个相当宏观的概念。由于特定地方存在不同阶层、不同角色、不同背景的利益主体，因此很难说“地方利益”的概念能够代表本地方所有客观存在的利益面向——空洞地谈“地方利益”的表达，在实践中并无太多的意义。因此，需要揭开“地方利益”的面纱，将其内在的诸子概念分别剖析，才能由此反推出“地方利益”本身的真实内涵。笔者认为，地方利益主要是由地方政府利益和地方人民利益两大核心内涵构成的。
从理论上说，我国各级政府都是人民政府，因此地方政府实际上就是本地方广大人民的代言人，其利益同本地方人民的利益具有极大的内在一致。那么，为何又会产生地方政府利益同地方人民利益的分野呢？原因主要有如下三点。第一，在我国的社会发展过程中，政府虽然由人民产生，对人民负责，但实际上却具有相对独立的主体人格。即很多时候政府和人民是作为两个独立的主体出现在特定的社会关系之中的，有时甚至还处于对立的状态。[1]因此，地方政府利益无法同本地方人民的利益完全耦合。第二，地方人民利益本身就是一个相对广泛的概念。由于同一地方的“人民”本身就存在行业、层次、背景等多方面差异，因此其关于“利益”的基本立场也就不相同。虽然地方政府在应然状态下应当代表本地方所有人民的利益，但是正如“地方利益”无法代表全部的本地方的多元利益一样，“地方政府利益”同样也无法代表所有的“地方人民的利益”。第三，由于政治体制运行过程中产生的异化，同样导致地方政府的利益诉求同本地方人民的利益诉求无法完全吻合。目前，我国政府体系中仍然沿用着压力型的体制，即“由于上下级政府的主要目标是为了完成上级布置的任务和各项指标，在此过程中，该级政治组织把这些任务和指标进行层层分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，国家根据完成任务的情况给予政治和经济上的奖励。”[2]目前，所谓的核心评价指标即被广为诟病的GDP——地方政府为了以GDP的增长追求政绩，常常置本地方人民的切身利益于不顾。这种情况不但深化了地方政府利益同地方人民利益之间的鸿沟，而且促使两者向彼此对立的状态转化。[3]
