如果在目的—手段关系中评价措施的侵害性，当最大保护目的和最小侵害措施之间发生冲突时，例如当谈判无法实现最大保护目的时，为了实现这一目的，对手段侵害性要求的标准开始下调，其下限即是“侵害相当”。在菲律宾人质劫持事件中，警方在整个处置过程各阶段的措施选择都不能在目的—手段关系中经受措施侵害性的检视，从消极意义上违反了措施侵害相当原则，对于劫持者过于“仁慈”。为此，在劫持人质事件处置中，在武器选择、武力处置方式的设定和实施上，行政机关应当确立裁量的基准。[35]此外，还要考虑措施侵害性的指向。如果措施具有非同向的侵害性，可能侵害劫持者，而不会对人质造成侵害，应当首先采取；如果措施具有同向的侵害性，即对人质和劫持者都可能造成侵害，则不到万不得已不应考虑；如果措施具有非同向的侵害性，可能对人质造成侵害，而不会侵害劫持者，则绝对不能采取。

　　因此，对于措施本身的实质合法性的评价可以进行分类考虑，在措施的最大保护和措施的侵害性的关系中建立起判断的基准。当有多个措施可以实现目的时，如果存在能够最大程度实现目的的措施，那么就选择这一措施。但是，并不是完全不做必要性评价。如果该措施具有最小侵害性，那么就应作为首选措施。如果能够实现最大保护目的的措施，其并不具有最小侵害性，此时，可以调低对措施侵害性的审查标准，其下限为措施和损害相适应。在有多个措施相同有效时，即不存在能够更大保护的措施时，应当采用最小侵害原则对措施进行检视。在有多个措施相同有效，同时没有将会受到侵害的权益时，无须进行最小侵害的评价，此时需要进行狭义比例原则，即着眼于利益衡量的均衡原则的考量。

　　最大保护原则还需要受到均衡性原则的平衡和制约。在劫持人质事件处置中，人质安全、施救人员安全、围观者安全（应尽量通过周边警戒控制将其排除出需考量的范围）、公共安全和法律的权威等公共利益、劫持者的人身安全是需要考量的各种利益。当这些利益不同向时，根据《突发事件应对法》的立法目的和第11条第1款的规定，人质安全处于优先地位。然而，并不是说所采取的措施无止境地考虑这一目的。其实“采取措施和造成的危害相适应”的规定也包含了利益衡量的均衡原则内涵，即相适应的要求也包含一种均衡性的要求。

　　因此，在劫持人质处置事件中，也需要考虑警戒范围、警力调动和配置等措施是否与危害相适应的问题，正如在防汛防台中，对多大范围的人群强制转移，需要在财政的支出和相对人人身安全之间进行权衡，在传染病防治中，对多大范围的人群实施怎样的预防措施需要在疾控部门的处置能力、财政的支付能力、对公共卫生的影响，以及相对人人身自由和安全之间进行权衡。

　　就处置劫持人质事件的最直接的措施而言，谈判的均衡性更好，因为所有人的安全得以保全，但是还是需要考虑接受谈判条件所导致的法律权威的损失或其它公共利益损失的程度。但是，一旦出现利益非同向的情形，特别是劫持者侵害人质时，武力解决的均衡性更好，此时，需要在人质的安全、社会公众的安全、施救者的安全和劫持者的安全之间进行权衡。[36]

　　至此，必要性原则“最小侵害”内涵的理解所面对的突发事件应对的动态发展、多重复杂关系、对裁量空间的需求和行政目的等多重挑战，在最大保护原则引入，并在比例原则中获得侵害性、法益平衡性的相应调整，从而得以准确定位并有效适用之后，得到了初步的解决。[37]

　　五、结语

　　行政机关在突发事件应对中，肩负着重大的责任，有时候救助人员还可能出现重大牺牲。在这种情况下，如果因为措施选择合法性的缺陷或瑕疵而受到消极评价，非常可惜。

　　《突发事件应对法》第11条第1款所规定的最大保护原则是在最小侵害原则无法完全回应实践需求的情况下，不仅着眼于对措施的规范和限制，而更是从积极行政的角度出发，以突发事件应对目的为导向，对措施妥当性提出的更高标准。该款对措施本身的实质合法性规定了侵害与危害相适应的原则。突发事件应对中最大保护原则的运用需要进行动态评估和检视，同时还需要与最小侵害原则、侵害相当原则结合评价措施本身的实质合法性，此外还应受到均衡原则的平衡和制约。由此，形成了在规范表述中特别强调最大保护原则的突发事件应对中比例原则的新内涵。当然，对于这一原则内涵的理解以及相应的裁量基准还需要更多的行政实践和司法审判加以丰富。