必要性原则的“最小侵害”内涵，或者说对必要性原则“最小侵害”内涵的理解，面对突发事件应对的动态发展、多重复杂关系、对裁量空间的需求和行政目的等多重挑战，无法作出有效的应对。对此，《突发事件应对法》着眼于及时有效处置突发事件，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，赋予了政府必要的处置权力，在立法目的中，保护人民生命财产安全被摆在了重要的位置，同时在第11条第1款规定了最大保护原则。但是，最大保护原则的引入，到底意味着什么？如何理解最大保护原则的内涵则成为接下来需要解决的问题。
三、最大保护原则：妥当性原则的更高标准
如果我们再次审视《突发事件应对法》第11条第1款的规定，可以发现，突发事件应对的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，当有多种措施可供选择时，措施要能够最大程度保护这些权益。因此，这一原则并不是仅仅处理手段之间的选择问题，而是在目的—手段关系中处理手段的合目的性问题。
最大保护原则意味着对于措施的合目的性提出了更高的要求。在措施之间进行选择时，如果都能实现目的，应当选择实现程度最高的措施。它高度强调措施的合目的性。在我国，即使在日常行政中，行政的合目的性也被高度评估，在突发事件应对中，调高合目的性的要求，有着其合理性和正当性。合目的性是对裁量实施控制，从而获得措施实质合法性的重要标准。因此，最大保护原则实际上并不与最小侵害原则相对应。它并不以措施相同有效为前提，而是确立措施更为有效的基准。
最大保护原则不是单独审查措施的侵害性或授益性的原则，即它并不构成对必要性原则内涵的重新界定。实际上，它是对妥当性原则内涵的调整，即在日常行政中，行政机关找到相同有效的措施即可，接下来则评估措施的侵害性，而在突发事件应对中，行政机关被课予了搜求最大程度保护公民、法人和其他组织人身财产安全的措施的义务。这就意味着，保护的目的需要达到最大程度，行政的实质合法性才被证成。可以说，最大保护原则调高了妥当性原则的要求，行政机关不仅要实现目的，还要最大程度的实现目的。由此，最大保护原则可以被称为最妥当性原则或最合目的性原则，它为突发事件应对设定了妥当性原则的更高标准。
在处置劫持人质事件中，解救人质是行政机关行政措施的目的，确保人质的安全是首要原则。[25]因此，公开劫持人质事件处置是一种典型的对行政措施妥当性有更高要求的突发事件应对活动。公开劫持人质事件不仅直接危及人质的生命安全，而且还涉及现场群众和处置警察等的安全。人质等受到极大的威慑，随时都可能发生不可预知的恶性后果，因此公开劫持人质事件处置过程中存在着巨大的活动风险。[26]此外，处置过程中也要珍惜警察的生命，对劫持者的生命权利也应给予相应的重视。尊重包括人质生命在内的所有人的生命权利。[27]在这种情境中，对于措施的合目的性设定更高标准有着正当性。
为实现最大保护的目的，长期以来，西方国家警界在处置人质事件时形成了武力解决的传统，直到1972年慕尼黑奥运会劫持人质事件发生，以武力手段解决人质危机事件的有效性才开始受到反思。[28]如果以更高标准措施妥当性来检视，谈判无疑是符合最大保护原则要求的措施。最大保护目的的实现并不意味着采取最大侵害的措施。事实上，谈判往往是侵害最小的措施。也就是说，措施的高度妥当性和最小侵害性有可能得到统合实现。[29]然而，我国在公开劫持人质事件处置中，对于不同措施合目的性程度的认识，还需要重新定位。[30]
人质安全第一的原则决定了禁止采用可能直接伤及人质的处置措施，禁止采用可能导致劫持者伤害人质的措施。因为这些措施的采取将使突发事件应对目的直接落空。因此，从措施的合目的性来检视，南京人质劫持事件处置中，警方所采取的狙击措施并不符合最大保护原则的要求。然而谈判并不总是可行或有效。在事件处置过程中，影响谈判进程的因素很多，谈判存在高度的不确定性。有些事件中，谈判几乎很难成功。此时，谈判就不是能够实现最大保护目的的措施。遇到这种情况，就要一边谈判、一边进行武力处置。武力处置是处置劫持人质事件不可或缺的必备机制，同时也是谈判难以见效或失败后的最后选择。当谈判难以见效或者失败后，特别是劫持者已经开始杀害人质时，武力处置则更能实现最大保护的目的。[31]如果以最大保护原则加以审视，菲律宾马尼拉人质劫持事件的处置目的则完全没有实现。这说明，在劫持人质事件处置中，措施的合目的性及其程度是动态的，需要在处置过程中随时进行评估并作出选择。[32]因此，突发事件应对中措施的合目的性无法仅仅由最大保护原则的引入和应用即告解决，措施是否能够实现“最大保护”的判断，需要在目的—手段框架中加以动态检视才能完成。[33]
