突发事件应对中的最大保护原则
——以公开劫持人质事件处置为例
Principle of Maximum Protection in Emergency Response
——The Case of Hostage Rescue as an example
陈越峰
【摘要】突发事件应对措施的设定和实施，特别是在以公开劫持人质事件处置为例的社会安全事件处置中，似乎面临着谨守最小侵害原则或强调最大保护原则的选择难题。《
突发事件应对法》第
11条第1款所规定的最大保护原则是在谨守最小侵害原则无法回应实践需求的情况下，对措施妥当性提出的更高标准。突发事件应对措施本身的实质合法性调低对侵害性的要求，遵循侵害与危害相适应的原则。但是，最小侵害原则仍然在特定的情境下适用。突发事件应对中对最大保护原则的适用需要受到动态评估和检视，同时需要与最小侵害原则、侵害相当原则结合评价措施本身的实质合法性，此外还应受到均衡原则的平衡和制约。这一原则，规范突发事件应对措施的具体实施，在制定应急处置预案或者设定具体措施及其裁量基准时也应得到遵循。
【关键词】比例原则；最大保护；最小侵害；突发事件应对；劫持人质处置
【全文】
一、突发事件应对措施：谨守最小侵害Vs.强调最大保护？
我国历来受突发事件危害较大。国务院工作人员引述2007年时的统计表明：“近十年来平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件造成非正常死亡的超过20万人，伤残超过200万人，每年因公共安全问题造成经济损失约计6500亿人民币。”[1]为了有效地应对突发事件，必须授予行政机关充分的权力，以有效整合社会各种资源，协调指挥各种社会力量，确保危机最大限度地得以控制和消除。同时，又必须规定行政权力行使的规则和程序，以便将克服危机的代价降到最低限度。[2]随着《突发事件应对法》的颁布实施，政府所设定和实施行政措施的形式合法性问题逐渐得到解决。实践中引发广泛关注、甚至引起激烈争议的主要是这些措施的实质合法性问题。
关于行政措施的实质合法性，特别是对于公民基本权利的限制必须符合包含合目的性、必要性和平衡性在内的比例原则的要求。比例原则调整措施的合目的性问题、措施之间的最小侵害性问题，以及采取措施所克减的法益和获得的法益之间的衡量问题。[3]随着德国法学原理的借鉴引入以及国内司法实践的适用，比例原则已经逐渐成为我国一项具有法源意义的行政法一般原则。[4]这一原则的实质性内容在国务院《全面推进依法行政实施纲要》“依法行政的基本要求”中的“合理行政”部分有着明确的体现。[5]司法实践中，也出现了适用这一原则进行判决的案例。[6]比例原则得到了越来越广泛的认同和接受。
《突发事件应对法》第11条第1款规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”关于这一规定，国务院法制办公室负责人认为，这是为了保护公民的权利而确立的比例原则。[7]立法机关出版的释义书则认为这体现了突发事件应对行政行为合理原则，但是认为该原则又称比例原则。[8]学者也认为，《突发事件应对法》引入比例原则主要体现在第11条的规定上。[9]
