第一，人民政协的组织机构。依法规范人民政协的组织机构应当是相关立法所首先应当解决的问题。在这方面，可以根据全国及地方政治协商会议制度的实践，参照人民代表大会《组织法》的相关内容，对全国及地方各级人民政协的组织机构设置、任期、委员协商产生的程序、人数，以及常委会的组成和各专门委员会的设置等，作出明确规定。尤其是委员界别的设置，依法规定界别的产生依据和性质、明确基本的界别构成、依法界定界别的特征等。这样不仅可以使政协的产生与组成有法可依，也可以使其经费来源具有合法性并依法得到保障。
第二，人民政协的基本职能。将人民政协的政治协商、民主监督、参政议政这三项基本职能及其内涵以法律形式明确予以规定，并且对人民政协履行上述职能的基本方式作出规定，不仅能够使人民政协履行职能有法可依，而且能依法得到保障。
第三，人民政协履行职能的基本程序。这方面的程序性规定主要是：（1）协商程序，包括协商议题的提出与产生、协商的形式、协商决议的形成、相关部门对协商结果的处理及意见反馈等。对此有学者建议，要通过立法，对政治协商的内容、形式、程序、协商成果的运用、法律责任及法律保障措施等，作出明确规定，从法律层面上真正把人民政协的政治协商职能纳入党的决策程序之中，切实改善人民政协的外部运行机制，真正实现决策机关“不经协商不决策”、“协商于决策之前”的原则[24]；（2）监督程序，包括民主监督的形式、民主监督的进行、相关部门对监督意见的处理及反馈等。有学者建议，要通过立法，对人民政协民主监督的权限、依据、标准、目的、内容、形式、程序、法律责任等，作出法律规定，使政协的民主监督走上法制轨道[25]。此外，对于违反协商与监督程序所应当承担的法律责任，也应当有明确规定。需要特别指出的是：依法规定人民政协的履职程序，并不是使协商与监督具有法律效力，而是使协商与监督本身具有合法性，并通过法定程序使协商与监督更具实效性，例如，相关部门可以不采纳协商与监督意见，但这种不采纳的意见必须是通过法定程序作出的，而不是领导个人的随心所欲，并且具有正当的理由和说明。通过这种合法性的协商与监督，可以更好地凸显人民政协履职的效果。此外，也可以更好地规范委员履职的行为，增强提案的针对性与实效性，降低相关部门处理委员提案的成本，也能有效防止政协民主监督异化为委员的个人监督，真正做到依法履行职能。
第四，委员的权利与义务。从法律上明确委员的权利与义务，能够更好地保障委员依法履行职能，同时也督促委员依法履行职能，避免“公器私用”的现象发生。关于委员的权利，不少论者认为首先要立法保障以下几方面的权利：一是知情权。知情权是委员的一项政治性权利，是对国家重要决策、政府重要事务及与公共利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。除要求国家机关对委员公开政府信息外，还应赋予政协组织主动约见相关部门负责人通报情况的权利。二是建议权。委员可以依照法律规定的程序对国家机关及其工作人员的工作提出意见、建议和批评，对于委员的意见、建议和批评，相关国家机关应按照法定的程序认真研究办理，并将办理情况反馈给委员。三是言论免责权。言论免责权对于委员畅所欲言地发表意见、开展批评，防止和排除其他权力的干扰，起着重要的保障作用。因此，应在法律上明确保障委员在政协召开的会议、组织的活动上的发言权。在依法保障委员权利的同时，应当明确规定委员应当履行的义务。委员的义务包括两方面：一是作为委员所应当履行的义务，包括出席政协会议、参加政协组织的视察等活动。对于履行这方面义务不积极的，应当依法予以惩戒直至取消其委员资格；二是在履行职能过程中所应当承担的义务，如保守秘密、不利用委员的身份谋取不当利益等。
【作者简介】
殷啸虎，单位为上海社会科学院法学研究所。
【注释】王新生：《论协商民主的法治化》，《湖南大学学报（社会科学版）》2010年第1期。
杨勇：《人民政协法制化问题的探讨》，《人民政协理论研究》2009年第1期。
蒋南林：《略论人民政协制度的法制化》，《文史博览（理论）》2009年7月。
童之伟：《两院制不宜与多党轮流执政等相提并论》，《上海政法学院学报》2009年第6期。
杨勇：《人民政协法制化问题的探讨》，《人民政协理论研究》2009年第1期。
卞晋平：《对协商民主问题的几点思考》，载罗豪才等《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第67页。
有关这方面的主要观点与学术成果，参见罗豪才等《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版。
罗豪才、胡旭晟：《对我国多党合作与人民政协的法学考察--以“软法”为主要分析工具》，载罗豪才等《软法与协商民主》，第99页。
罗豪才、胡旭晟：《对我国多党合作与人民政协的法学考察--以“软法”为主要分析工具》，载罗豪才等《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第101页。
罗豪才、胡旭晟：《对我国多党合作与人民政协的法学考察--以“软法”为主要分析工具》，载罗豪才等《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第103页。
罗豪才、胡旭晟：《对我国多党合作与人民政协的法学考察--以“软法”为主要分析工具》，载罗豪才等《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第106页；另见丁保河《论政协规范的软约束力--从软法的视角看人民政协的运行机制》，载罗豪才等《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第155页。
罗豪才、张世泰：《协商民主及其软法机制--对我国多党合作与政治协商制度的一种分析》，载罗豪才等《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第128－129页。
罗豪才、张世泰：《协商民主及其软法机制--对我国多党合作与政治协商制度的一种分析》，载罗豪才等《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第129页。
宋功德：《论人民政协的软法机制--人民政协制度化、规范化和程序化的法治选择》，载罗豪才等《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第134－135页。
丁保河：《论政协规范的软约束力--从软法的视角看人民政协的运行机制》，载罗豪才等《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第162－170页。
罗豪才、胡旭晟：《对我国多党合作与人民政协的法学考察--以“软法”为主要分析工具》，载罗豪才等《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第111页。
罗豪才、胡旭晟：《对我国多党合作与人民政协的法学考察--以“软法”为主要分析工具》，载罗豪才等《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第106页；另见丁保河《论政协规范的软约束力--从软法的视角看人民政协的运行机制》，载罗豪才等《软法与协商民主》，第155页。
杨勇：《人民政协法制化问题的探讨》，《人民政协理论研究》2009年第1期。
晨风：《人民政协的定位与制度保证》，
? newsid=80974, 2010-09-07。
王亦白：《在法治框架内构建权力型人民政协》，《中国经济时报》2006年6月6日。
蒋南林：《略论人民政协制度的法制化》，《文史博览（理论）》2009年7月。
