二、民族区域自治权性质学说的逻辑后果
然而，值得注意的是，作为一种中央与地方关系法治化安排，国际社会“地方自治”是奠基在“地方分权”的基础之上的， [8]即：“地方自治”的前提是在中央政府和自治团体（自治机关）之间在宪法或者法律上进行权力的纵向划分，哪些公共权力归中央政府，哪些公共权力归属自治团体（自治机关），哪些是二者共有的权力。 [9]换言之，如果没有“地方分权”，就无所谓“地方自治”，正如李鸿禧教授所说的，“如果中央完全集权就无地方自治空间”。 [10]
我国学界这种奠基在国际社会“地方自治”观念基础之上的理解民族区域自治权性质的学说，在逻辑论证上导致的结果之一便是将民族区域自治权视为“分权”的范畴，比如有的说，“自治权是国家权力的一部分, 属于中央分权制的范畴”； [11]有的说，“对中央权力来说, 民族自治是分权”。 [12]具体到某一种民族区域自治权时，有的说，“从其产生来源看,民族自治地方经济管理自治权是一种分权的产物”； [13]“经济自治权的实质是中央或上级国家机关与民族自治地方基本经济权限的划分”， [14]有的说，“就民族自治地方经济自治权的实际运行来看，它的实质性问题是中央或上级国家机关与民族自治地方基本经济权限的划分”。 [15]正是这种将民族区域自治权视为“分权”范畴的思路，得出了我国民族区域自治制度是一种地方分权制度的谬论，比如有人说，“我国是单一制的中央集权制的国家，少数民族聚居区的区域自治，民族自治地方的自治权力，对于中央集权来说，是民族自治地方分权”； [16]有人则进一步指出，“从本质上讲, 民族区域自治制度是一种在单一制国家内的局部分权体制”。 [17]于是，一些人将民族区域自治权没能完全落实的问题归咎为中央与民族区域自治地方“分权”不明确，比如，有的说，“法律上没有明确中央与地方的权力划分,使得自治权很难确实落实”； [18]具体到某一种民族区域自治权时，有的说，“在中央与民族自治地方立法权限划分问题上, 由于无明确的法律规定, 一些民族自治地方不知道自己的立法权限有多大, 这是五大自治区至今不能出台自治条例的一个主要原因。” [19]为了解决这种中央与民族区域自治地方“分权”的不明确，有的追根溯源，认为是“‘大一统’的传统政治思想文化因素的束缚使得对民族自治地方分权的认识不足”； [20]有的认为，“长期中央集权制的悠久历史和高度集权的计划经济体制所形成的高度集权的思维定势, 使人们不容易接受地方分权”。 [21]按照这种思路，为了落实民族区域自治权，完善民族区域自治制度，一些学者便主张应当在中央与民族区域自治地方之间进行“分权”。有的强调划分中央与民族区域自治地方权限范围的重要性，认为“完善自治机关自治权时，一定要处理好中央与民族自治地方的关系。中央权力过大，自治地方权力过小，会影响到少数民族的发展，引起他们的不满；反之，则会使中央失去宏观调控能力，甚至导致国家和民族的分裂。因此，协调好双方的关系，合理适度地确定各自的权限职能，意义重大。” [22]有的提出“分权”的总体方案，比如有人说，有人说“我国应尽快出台确定中央与地方之间事权与财权等权力划分的《中央与地方关系法》，中央负责管辖全国范围内和跨省、自治区、直辖市的事务，以及在民族区域自治地方范围内涉及国家利益的重大事务；民族区域自治地方管辖本行政区域内的各项事务。” [23]有的提出具体“分权”的思路，比如有人说，“在宪法或民族区域自治法中将分属于国家排它性权力和民族自治地方自治权以列举的方式一一规定。这样的设计可以构建起一种明晰而稳定的中央与民族区域自治地方的关系，实现中央与民族区域自治地方关系行政化向法制化的转化，既保证了国家的统一和领土完整，又保证了自治地方享有充分的自治权”； [24]有的则具体列举了中央的职能范围和民族区域自治地方的职能范围，并主张借鉴日本的《地方分权推进法》，制定《中央与民族自治地方职能权限一般原则法》。 [25]在这一逻辑之下，有人主张完善《民族区域自治法》，应当赋予民族区域自治地方自治机关“对抗权”，认为，“由于《民族区域自治法》规范的是特殊主体，即上级国家机关与民族自治地方自治机关的关系，因此，应赋予民族自治地方自治机关一定的‘对抗权’，即如果上级国家机关的行政法规、决定、决议、命令违背《民族区域自治法》规定的原则，自治机关有权行使对抗权，无需报其批准，这是保障自治权实施的有效手段。” [26]
