统一多民族国家的宪制建构

常安

　　一、问题的提出

　　1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以中华人民共和国建国大纲的方式，将民族区域自治制度确立为我国民族治理的基本宪政制度。而此时，新中国面临的民族治理形势仍然极为复杂，少数民族聚居的西南、西北地区还未完全解放，很多少数民族地区分别处于农奴制、奴隶制甚至是原始公社末期的发展阶段，且新中国领导人对于如何在全国范围内落实民族区域自治制度，也缺乏足够的经验。

　　新中国成立后不久，《共同纲领》中所正式确认的民族区域自治制度开始在我国实行，西南、西北、中南等地开始建立民族自治机关，少数民族干部的培养也得到了中央的高度重视；但《共同纲领》中对于民族区域自治问题仅仅有一个原则性的规定，当时由于少数民族干部奇缺，而派往少数民族地区工作的汉族干部对民族政策、民族地区状况均不够熟悉，再加上建国初期由于西方帝国主义者干扰、渗透而导致的边疆民族地区的复杂形势，均使得根据《共同纲领》制定一部实民族区域自治制度的配套法规很快被纳入到议事日程上来。{1}88-89〔1952年8月8日，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》得以批准。《纲要》的颁布，对于新中国成立初期民族区域自治制度的立法体系构建起到了重要作用；但《纲要》仍有浓厚的过渡痕迹，如民族自治地方缺乏更为细致的划分、自治权利中对于培养“热爱祖国、与当地人民有密切联系的民族干部”的规定实际上也说明当时民族干部的缺乏，而这也直接影响到民族区域自治制度的具体落实和民族自治区的保障。这也说明，就建国初期民族区域自治制度的奠基过程而言，尽管《共同纲领》中的相关规定宪政制度宣示可被视为最为重要的合法性确认意义，但这并不意味着宪政制度创立的一劳永逸。

　　甚至在新中国成立后的第一部正式宪法，《中华人民共和国宪法》（1954）颁布之后，民族区域自治制度仍然很难称得上是真正奠基。虽然这部宪法意味着中国人民在新中国成立后面对日益复杂的社会经济关系变化而做出的坚定不移的走社会主义道路的政治选择，在具体立宪过程中也就我国民族区域自治制度做了非常严肃、细致的讨论，在颁布的1954年宪法文本中对于“我国是一个统一的多民族国家”做出了庄重宣示，并在具体宪法书写中对民族区域自治制度进行了细化。但诚如毛泽东在《关于宪法草案的一封信》中所指出的，“比如第五条讲中华人民共和国的生产资料所有制现在有四种，实际上我们少数民族地区现在还有别种的所有制。现在是不是还有原始公社所有制呢？在有些少数民族中恐怕是有的。我国也还有奴隶制所有制，也还有封建主所有制” 〔[1]〕；而无论是奴隶制所有制还是封建主所有制，和社会主义性质的经济、政治、文化制度都是不相容的。正是因为如此，民族区域自治制度作为一种宪政制度的奠基，无法仅仅限于宪政立法制度的安排，还必须包括诸如民族识别、少数民族干部培养、民族地区社会主义民主改革、民族自治地方的建立等政治措施，尤其是民族地区的社会主义民主改革，它直接决定了新中国的民族治理制度是否坚持和贯彻了社会主义方向这一民族区域自治制度的最实质所在。

　　从1947年5月1日中国第一个民族自治区内蒙古自治区的建立，到1965年9月1日西藏自治区的正式成立，前后长达近二十年。这也足以说明，就基本宪政制度的确立而言，宪法性文件的载明或许仅仅是一种开始。这意味着，如果我们要更为全面地把握民族区域自治制度这一宪政安排的奠基过程，就必须将其与民族区域自治宪政立法实践以外的其他政治实践联系起来，甚至是一些我们以前常常将其视为民族政策或者政治措施的内容，也由此必须纳入宪政制度构建的研究范围之内。〔[2]〕所以，笔者本文将着重分析与民族区域自治宪政立法实践相关的一些政治实践，如民族识别、少数民族干部培养、民族区域自治地方建立、民族地区民主改革等，旨在勾勒出新中国成立初期民族区域自治这一我国重要宪政制度的奠基历程。

　　二、宪政安排与政治措施：民族区域自治制度的奠基

　　建国初为确保民族区域自治制度推行、落实而进行的这些政治实践，以往常常被视为民族政策学的研究范畴，可很大程度上，这些政治实践实际上对于民族区域自治制度这一宪政安排在我国的奠基起到了至关重要的作用，甚至可以这样说，正是这些政治实践，确保了民族区域自治制度的正确方向与具体落实，前述民族地区民主改革即是一个非常典型的例子。如果缺乏对于这一基本宪政制度确立过程中的相关政治实践的梳理，我们很难勾勒出新中国成立初期民族区域自治这一我国重要宪政制度奠基历程的完整画面。而这种宪政安排与政治实践之间的密切关系，一方面是因为公法本身就是一种复杂的政治话语，民族治理本身也不仅仅是一个纯粹的规范法学话题，另外一方面是因为，在一个基本政治秩序正处于确立过程的年代，确立一种基本政治秩序本身，就是最大的宪政话题。