（三）民族自治地方的建立
民族自治地方是依照宪法和法律的规定，在少数民族聚居地区建立的实行民族自治的法定行政区域。在《共同纲领》中，对于民族自治地方的确立和划分并无明确规定，仅规定“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治”，而在《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中，也将各少数民族聚居的地区“依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况”建立的民族自治地方统称为自治区；甚至在1954年宪法的立宪讨论中，也有自治区、自治省、自治州、自治县的混同提法〔[6]〕，直到1954年宪法中第53条明确规定“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”，才正式确立了我国民族自治地方的准确内涵。
我国从1950年开始在全国范围内推行民族区域自治，到1952年底，全国就已建立各级民族自治地方130多个，自治地方的少数民族人口达到470多万，《民族区域自治实施纲要》颁布之后，进一步推动了民族区域自治地方的建立。{4}20 1954年宪法颁布后，对民族自治地方的行政区划和行政级别做了更为细致的规定，其后民族自治地方的建立得到了更为有序的发展。民族自治地方的建立，是在有计划、有步骤的基础上稳步推行的，从1950年开始，我国在少数民族聚居区推行民族区域自治，在民族杂居区建立民族民主联合政府；1955年后，根据54宪法的规定，完成了对于民族民主联合政府改建为自治州、自治县的工作；并对民族自治地方做了统一规范、调整、巩固，而当时民族民主联合政府的建立，对于增强民族杂居区各民族之间的团结互助、对于各族人民进行当家作主的民主意识培养起到了非常重要的作用，也为其后民族区域自治制度的全面实现提供了有利条件。{5}88-92
民族区域自治地方的设立，是以少数民族聚居区为基础，结合民族关系、历史条件、经济发展的一种综合考量，既非用单纯的民族作为标准，也非按某一少数民族人口做机械划分，这是由我国各民族特定的人口条件和居住状况所决定的；如新疆维吾尔自治区，即包括40多个民族，其中聚居民族有13个，另外在相当一部分民族自治地方中主体民族占该民族自治地方的人口实际上并未超过半数；而根据少数民族居住的情况分别设立自治区、自治州、自治县以及民族乡，也是为了确保所有少数民族不论聚居还是散居，都能实现真正的自治，而这，既有利于少数民族公民自治权的普遍行使，也有利于培养平等、团结、互助的民族关系。全国各族人民，包括民族自治地方的各少数民族公民，只有团结起来，才能把我国建设成为一个富强、民主、文明的社会主义国家，我国各族人民的经济、政治、文化权利，也才能得到切实的落实和保障。
三、少数民族地区民主改革：民族区域自治制度奠基的关键
上世纪五十年代到六十年代，在我国广袤的边疆民族地区，曾发生过一次波澜壮阔的社会变革风潮，通过这次社会变革风潮，摧毁了几千年落后、腐朽、黑暗的奴隶制、封建制剥削制度，广大少数民族公民真正获得了《中华人民共和国宪法》所赋予的中华人民共和国公民所享有的各种政治、经济、文化权利，在政治上获得解放、当家作主，在经济上独立自主、翻身做主人，从而真正享受到了从《共同纲领》到《民族自治纲要》到1954年宪法中所规定的民族区域自治制度中的自治权利。这场社会变革风潮，就是建国后在我国少数民族自治地方所实行的民主改革。而实际上，也正是因为有了这次翻天覆地的民主改革，民族区域自治制度在我国边疆民族地区才真正得以奠基。因为，我们的民族区域自治制度所要求的自治，是少数民族公民作为中华人民共和国公民和族群身份所赋予的一种特殊的人民当家作主的权利，而不是继续任由少数奴隶主、封建主继续剥削广大少数民族公民的羁縻之道；是尊重少数民族特有的习俗、文化、传统而进行的一种特殊的治理模式，而不是继续维系落后、腐朽，与现代民主制度背道而驰的政教合一体制。所以，只有在少数民族地区的民主改革和社会主义改造进行之后，少数民族地区的生产方式、政治体制才真正转变为社会主义性质的政治、经济、文化制度，广大少数民族公民才真正成为民族自治权的享有者。也正是在这个意义上，笔者在本文中将上世纪这场波澜壮阔的社会变革风潮视为我国民族区域自治制度奠基的关键。
（一）民族地区民主改革过程简述
《共同纲领》中对民族平等原则的强调，对民族区域自治制度宪政地位的确认，掀开了中国历史上民族治理政治、法律制度建构的新的篇章。但是，直到1954年宪法作为新中国各族人民共同的政治契约颁布之后，广大少数民族地区的政治、体制还处于非常复杂的样态，少数民族中旧的社会、政治制度还未被根本触动。在新中国成立初期约3500万少数民族人口中，约有1300万人口的地区封建领主经济占统治地位，约有1000万人口的地区刚刚由领主制进入地主制，约有400万人口的地区还保留着封建农奴制，约有100万人口的地区还保持着奴隶制度，而约70万人口的地区甚至处于原始公社制度的末期。{6}381这些落后的经济制度，不但严重束缚了少数民族地区经济发展和生产力的解放，也和宪法所规定的社会主义经济制度是不相容的。
经济基础决定上层建筑，经济制度如此，政治制度也概莫能外。在当时，西藏地区实行的是从清前期开始二百余年的“政教合一”体制，四川凉山彝族地区实行的是“家支奴隶制度”，云南、贵州、广西、甘肃等地的少数民族地区则是由头人、土司统治的所谓“山官制度”。以西藏地区所实行的“政教合一”体制为例，其是一个为适应封建农奴制经济体系而建立起来的僧侣贵族专政政权，在旧西藏，“占西藏绝大多数人口的农奴没有任何政治地位，也不可能担任政府官职，而被称为色囊巴的小三品以上官员的全部大贵族子弟，一出生就获得四品官衔，十七八岁就可以出任西藏地方政府的重要职务”；{7}482-289所以旧西藏的政治体制实际上是由极少数僧侣和贵族阶层控制的世俗政治与宗教神权合二为一的一种前现代政治体制；而旧西藏的法律制度，一方面公然将人分为三六九等，另外一方面在刑事法律体系方面也呈现出明显的差别待遇，农奴主杀害农奴赔偿少数财务即可了事，而贵族、活佛的赔命价则是与尸体等重的黄金；同时，在旧西藏僧侣贵族专政的政治体制中，不同地区、教派、贵族集团的倾轧也是此起彼伏。所以，旧西藏地区的政治体制，并不是一些西方学者所鼓吹的宗教超然物外、政权和平安乐的世外桃源，而是建立在占西藏人口绝大多数的农奴缺乏政治地位的一种政教合一体制基础之上的。
