所以，欲求呈现建国初民族区域自治制度的奠基过程，仅仅依靠相关民族治理法律规范的简单梳理是无法完成的，对于这一宪政制度的奠基也是无法依靠规范科学意义上的宪法学所能胜任的，它更需要的是基于特定历史、政治情境下的一种广义上的宪政分析，一种将塑造政治秩序作为最重要的宪政话题的宪法研究。也正是在这个意义上，无论是民族识别，还是民族自治地方的确立，尤其是民族地方民主改革，都不仅仅是一个民族政策学的研究话题，而具有显明的宪政蕴含。
（一）民族识别
所谓民族识别，简而言之即民族成分的辨认。新中国成立伊始，由中央和地方各级民族事务机关牵头，组织大批科研成员，从各个族体的族称、分布地域、语言文字、社会历史、风俗传统等因素出发，进行综合调查研究和深入分析权衡之后，在尊重该族体人民意愿的基础上对各个族体民族成分和族称的一种科学甄别活动。对于我国民族识别的具体进程和识别原则，民族学界已有一些研究，〔[3]〕此处就不细述，本文欲指出的是民族识别对于民族区域自治制度这一宪政安排的基础性意义。
《共同纲领》以建国大纲的方式确立了民族区域自治制度的宪政地位，而《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》则对民族区域自治制度实施中的一些重大问题做了立法规划，但这些宪法性文件中的宪政言说的落实，首先面临的一个问题是，中国有多少个民族？有哪些民族？而新中国成立之前，除了几大公认的民族，如汉、满、蒙、回、藏、彝、苗、瑶等族，其他少数民族的族体和族称实际上处于混淆不清的状态。所以，在新中国成立后确立民族平等的民族关系原则和民族区域自治的宪政制度之后，许多少数民族纷纷提出要确认自己的族称和公开自己的民族成分，迫切要求被承认为新中国这个统一的多民族国家大家庭中的一员。另外，根据费孝通先生的回忆，在当时民族区域自治制度的现实运行和新中国民族平等政策在基层的落实时，也面临极为现实的问题，“比如，在各级权力机关中要体现民族平等，就得决定在各级人民代表大会里，哪些民族应出多少代表，在实行民族区域自治建立民族自治地方时，就得搞清楚这些地方是哪些民族的聚居区。”{2}291而当时在民族成分普查中，先后报上来的民族名称有400多个。这400多个自报了民族名称的单位能否都被认为是单独的民族，直接关系到民族区域自治地方的建立、民族自治地方自治机关的人事组成，更直接关系到少数民族公民如何切实享受到《共同纲领》、《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等宪法性文件所规定的基本权利问题，所以，民族识别在当时可以说是一个很现实的宪政制度落实问题。
新中国成立后，从1953年开始，先后经历了三次大规模的民族识别工作，这种民族识别，是从中国的历史和现实情况出发、按照科学认定与本民族意愿相结合的一种识别，同时，只要其具有构成单一民族的条件，不管其社会发展水平如何、也不论其居住区域大小和人口多少，都认定为一个民族，有力的保障了少数民族、尤其是人数较少的少数民族公民充分享受宪法所规定的各种合法权益和优惠政策，同时也更利于其在党和国家的帮助下走上经济、社会、文化多方面全面快速发展的道路。
（二）民族干部培养
虽然在民主革命时期，中国共产党已在党内有意识的培养了一批民族革命骨干，这也是中国共产党主张民族平等、人民当家作主、民族区域自治的一贯体现，而且在1947年内蒙古自治区作为我国第一个省级自治区的成立中起到了重要作用；但无疑，与新中国成立初期所面临的要治理疆域广阔的边疆民族地区而言，这些民族干部无论是就数量还是对于边疆民族地区工作的熟悉程度都是远远不够的。所以，早在一九四九年毛泽东就西北民族工作给彭德怀与西北局的指示中，就提出要大批培养少数民族干部，在青海、甘肃、新疆、宁夏等一切有少数民族存在地方的地委都应开办少数民族干部训练班，而新中国成立后民族院校的设立和民族教育最初开展的目的，主要即是为了培养少数民族干部。〔[4]〕
按照《共同纲领》第五十一的规定，“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大少，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第十二条也规定，“各民族自治区的人民政府机关，应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成之；同时应包括自治区内适当数量的其他少数民族和汉族的人员”。所以，大量熟悉民族事务、政治可靠的民族干部，是建立民族自治机关、落实民族区域自治制度的一个重要人事准备前提。
同时，民族干部尤其是少数民族干部的培养〔，也是广大少数民族公民行使自治权和参与管理本民族公共事务、实现人民当家作主权利的一种重要体现，更是建国初期面对复杂的边疆形势加强国家与少数民族公民之间联系、维护国家统一和民族团结的一个重要联系途径。正因为如此，李维汉1951年《有关我国民族政策的若干问题》讲话中才强调，“普遍大量地培养同人民有联系的民族干部，是圆满地实行民族区域自治和民族民主联合政府政策，以及发展各民族政治、经济和文化教育建设事业的关键。〔[5]〕而《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中也规定，“上级人民政府应帮助各民族自治区自治机关有计划地培养当地的民族干部；并根据需要派遣适当干部参加自治区的工作”，{3}471-473即将培养当地民族干部作为上级人民政府的重要职责之一。
