四、我国大气环境应急管理制度的完善

　　（一）拓展我国大气环境应急管理制度的适用范围

　　虽然奥运大气环境保障措施等应急措施效果十分明显，但在这些措施是否有充足的上位法依据、是否违反《行政处罚法》等法律的问题上一直有争议。以应急排污禁止措施为例，这些措施主要是禁行、限行、淘汰、停产、限产、搬迁等，与我国现行法律法规中相关规定并不完全一致。[7]现代民主和法治国家的一个基本要求是，国家应当以法律的形式来规范整个大气环境应急机制，特别是当政府在行使涉及到应急资源的配置和征用，对有关组织或个人的行为进行约束、奖惩等的强制性权力时，更应当有行为法上的依据。[8]所以，在适用范围上增加关于重大活动的大气环境应急管理制度的制度设计，并在《大气污染防治法》修改中加以体现，是十分必要和可行的。

　　（二）确立预防原则在大气环境应急管理中的首要地位

　　引进预防原则是基于认识到大气环境应急管理中的多重不确定性或后果的不可逆性，如突发性大气污染事件在时间、地域上无法确定，且在科学上尚无能力精确地预计突发性事件的后果；在重大活动中，一旦大气环境没有达到预先的承诺或要求，政府将形象大损且无法挽回等。所以，在面临这些不确定性和后果的不可逆性之时，我们有必要采取预防行动保护环境。[9]从世界各国突发事件应对的立法和实践情况看，高度重视突发事件预防和应急准备工作是一条普遍的成功经验。[10]奥运空气质量保障措施作为重大活动中的应急管理措施，在奥运期间对北京及周边地区大气环境产生根本改善的就是那些预防性的措施，包括源头限行、限产甚至停产等。所以，根据预防原则，从构建长效法律机制的角度出发，我国法律应对大气环境应急管理中的预防和应急准备、监测和预警作出详细规定。

　　（三）加强和改善政府主导的大气环境应急管理模式

　　在我国，政府主导环境保护是我国大气环境法制的传统，也是我们的长处，奥运空气质量保障措施的成功实施即证明了这一点。对于政府来说，一旦进入大气环境应急管理状态，它可以享有行政应急权，[11]政府在整个国家权力体系中享有更高的法律权威，可以通过采取各种紧急措施来行使自己所掌握的国家权力，以达到应急管理的目的。这种紧急权力既是针对其他国家机关所掌握的国家权力而言的，也是针对公民依据宪法和法律所享有的权利来说的。[12]不过，加强和改善政府主导的大气环境应急管理，需要注意三个问题：一是突出政府在应急管理中的主导作用，绝不能成为忽视其他各类主体参与大气环境应急管理的理由。要逐步整合社会资源，建立社区在大气环境应急管理中的预警机制和快速反应机制，变撞击式被动反应为系统的日常管理，这无疑增强了政府进行应急管理的能力，最大限度地维护了政府在应急管理中的合法性和权威性，从而构建起政府主导，社区组织、公众多主体参与的大气环境应急管理主体制度。二是由于政府集中行使应急权力，存在着某些行政机关及其工作人员滥用权力、侵犯公民权利的可能，因而必须对政府行使处置权力作出必要的限制和规范。[13]为了实现法律上的公平，政府应为其行为负责，在享受权利的同时，也应承担相应的义务。[14]政府应在大气环境应急管理中遵循尊重和保障人权原则、职权法定原则、正当程序原则和比例原则等依法行政原则。[15]三是政府主导环境保护并非完美无缺，大气环境应急管理也离不开市场手段的应用。原因在于大气环境问题本质上就是一个经济问题，是粗放型的经济发展方式必然带来的外部性问题，市场化的经济手段能够、也应该发挥更大的作用。