问题在于，仅仅指出这一点是不够的，必须对现状作进一步的追问。为什么还不肯放手、不肯变革呢？这种情势在本质上反映的是转型期政府权力的生态。转型期经济改革中的政府权力生态的核心特征是“政府主导”。中国经济的改革是政府一手主导的改革，中国经济的转型是政府主导的转型。虽然这并不真的意味着政府的理性是无限的，政府主导的改革和转型是高效的，但我们还是认为应当发掘这种生态的合理成分，否则下文的对策就会流于空洞和不切实际。“政府主导”不仅是一种官方的决策，还是一种意识形态的产物，这种意识形态根植于政府官员和民众心间，来源于渐进式改革中获得的经验。[25]从制度的运行层面作成本和效益的经济分析可以更好地理解这一点。由政府主导的渐进式的改革默认了一种社会成本的分配，核心特征是用渐进的方式最小程度地丧失既得利益、最大程度地维持整体的平衡以及在这种平衡基础之上的稳定。改革的发生必须满足这个既定的框架。在这个意义上，国家权力的收缩，“国退民进”等等，并不真正代表国有力量的失败，相反，它代表的是国家监控力量的成熟和民间力量的风险承担。随着民间力量的发展，特别是“地方性规则的成熟”，通过渐进的改革，通过有计划、有步骤的“国退民进”，代表国家权力的国有力量才开始退出或者吸纳体制外的力量，实现结构和体制意义上的变革，在石油、天然气这样的能源行业尤其如此。这种模式的发生有着历史的合理性，也许我们可以在经济上论证它的低效甚至无效，[26]但不能否认它对维持前述框架和模式的效用。所以我们用“监守”一词来描述这种权力生态的行为特征。真正的问题在于，这种合理性必然有一个边界，在边界之下，既有的模式会得到不同程度的维续甚至强化，超过边界则改革的必要性就会日益增强。一旦改革滞后到必要性超过了既有体制和结构的间架，引发的危机就会十分严重。这个边界就是支撑既有模式的成本与因此所获收益的比较。
2、国际环境的压迫效应与传统的监守互相映照和强化
复杂多变的国际经济格局营造的是一个弱肉强食、适者生存的时代，加上在中国政府及民众心间张扬的“崛起”和“复兴”的情结，在社会生活的方方面面都缔造出一种跨越、追赶的思潮和实践。这里尤其值得提出的是，明清以后中国就逐步进入了一个内向而非竞争的时代，[27]近代中国的百年革命和建国以后的历次社会运动却在很大程度上改变了这一传统，虽然这种改变有积极主动的一面，但被动适应的一面也同样不可忽视。这里的问题在于，竞争性的国际环境缔造的竞争性的心态，会以各种方式、在各种程度上与传统的内向而非竞争性的文化传统相冲突。复杂的环境造就复杂的心态，进而导致复杂的行动。对落后的反省和对先进的诉求相杂合造成对现状的不满，而规则的缺失和诉求的非理性相杂合又造成对现状的无奈，在这样一种情势之下，我们可以看到，在经济改革领域普遍流行的是引入体制外因素缓和或化解体制内的矛盾，也就是我们通常说的用增量资产盘活存量资产。尽管以现状和结果为参照我们可以对这种进路作出保留甚至否定的判断，但还是不适宜对这种进路本身作优劣对错的评价，它的发生是复杂的，影响同样也是立体而历时的。问题在于，这种进路在本质上还是一种成本分担的机制。将现在应当承受的成本向过去和将来分流，从体制内向体制外分流。因此关键还是决策部门和监管当局未能找准成本分担的定位，未能实现科学的统筹，加上缺乏科学合理的弱势补偿机制，诸如环境污染、重复建设、区域失衡、破坏式发展、外资的超国民待遇等都是这些缺陷导致的结果。而我们现在开始提倡“科学发展观”，强调“五个统筹”，强调可持续发展，形式上看是观念的更新和升级，但本质上则是传统的成本分担机制突破了“边界”而不得不作出的改变。
3、既有制度和利益造成路径依赖
这是一种相当普遍也相当复杂的现象和问题。产业法之所以会产生恶性循环，在制度层面很大程度上正是路径依赖的影响。尤其值得警惕的是，路径依赖产生的“租金陷阱”不仅会套牢既有的参与者，还会产生示范效应进而使更多的市场主体加入。比如在石油领域，不仅各级政府以及各个部门和三大寡头（指中石油、中石化、中海油）深陷其中，很多的民营企业也纷纷效尤。不出意外的话，成品油进出口牌照很快就会和当年的彩电牌照以及现在的手机牌照一样，成为私下交易的对象，而这些现象和行为，都是竞争意志超出竞争理性的体现，竞争理性就这样被市场主体肆意、失范的竞争意志渐进或迅疾地征服。
4、诸多应然制度缺位
