事实上，在卢梭看来，三种意志或利益之间存在着两种不同的秩序，按照权利的正当秩序，应当是个别意志服从团体意志，而团体意志永远服从公意，而按照利益所包含的力量秩序，则越能集中的意志便是越活跃的意志：公意便是最不活跃的，团体的意志次之，而个别意志由于原本就集中在一个“自然”的人身上，因而便成为最有力量的意志。前者所遵循的是绝对权利的自由法则，后者所遵循的是自然力量的必然性。就理论上来说，完全的正当秩序意味着“全体人民都成为行政官，因而团体意志就与公意混合在一起”而只具有公意的活跃程度，因而是相对力量和活跃程度最弱的政府，甚至等同于没有政府。绝对的自然秩序则意味着一人政府，这时团体意志与个别意志完全混同因而获得最高的活跃程度，进而成为最有力量的政府。不过，卢梭明确否认了这两种秩序的现实性，他并不相信所有的个体都能达到完全的自我治理，以至于无需政府的存在，也不像黎塞留和赫斯廷那样相信一个像神一样的君主，他可以以强大的心灵撑起并激活整个国家的权力总量而不被压垮。因此，他的意图并不在于单独确立这两种秩序，而是要以“人造体”（ body）来实现二者的融合，或者说，这两种秩序所设定的两个极端之间的融合范围构成了政府形态变化的区间。而正是存在这样一个广阔的选择区间，才使得无论是什么样的社会都能选择一个与自身力量比率相适合的政府形式。我们有必要来看看卢梭从广阔的区间中所列出的三种政府形态：

　　主权可以把政府委之于全体人民或绝大部分的人民，从而使作为行政官的公民多于个别的单纯的公民，我们名之为民主政体（democracy）

　　再则，也可以把政府仅限于少数人的手里，从而使单纯的公民的数目多于行政官，这种形式就称为贵族政体（Aristocracy）

　　最后，还可以把整个政府都集中于一个独一无二的行政官手里，所有其余的人都从他那里去的权力。这种形式是最常见的，它就叫做君主政体（Monarchy）或王室政府（ royal Govern-ment）。{37}

　　尽管卢梭划分政体的标准仍然是统治者的人数，但首先要提示的是，这里的人数并不包括政府的所有公务职员，而仅仅是指那些分担权力总量、直接与人民主权相联系的执政官。因而，这一标准的实质含义是政府如何接收和分担整个国家的总体权能。这一点在君主政体中体现得最为明显，君主制并不是字面上的“一人政府”，而仅仅是指由一个单独的个体心灵来承受和激活总体的公意，而其他的人员或机构可以从他这里获得委托或授权。由此亦可以看出，在卢梭这里，所有的政体形式在最根本的意义上都暗含着公意力量的社会基础。其次，卢梭的政府学说之所以难以理解，关键在于他试图用政府—人力可以介入并发挥作用人造“体”—作为中介来调和无形社会的意志力与意见社会自然力。在这个意义上，政府的确仅仅是总体社会的一个“缩影”和客观化。

　　在此，我们有必要去思考三种政体形式背后所预设的社会形态及其力量对比。比如，就民主政体而言，执政人数多于公民人数这一现象背后的实质是公民力量和意见支配力的对比，即在总体社会的意义上，公民力量远远大于个别利益所体现的分解或反抗倾向，甚至可以说，这是个体本身的政治自治程度的反映，因而需要政府介入、治疗个体意志无能的程度和机会相对较少。这就要求政府在治理上的执行力趋于柔弱和平和，按照卢梭的政府法则，只有增加执政官的人数才能做到这一点。卢梭在《论民主政体》一节列举了其难以获得的实现条件，比如国家很小、风尚淳朴、地位和财产上的高度平等以及杜绝奢侈。许多对卢梭的批评和误解都来自于此，认为他主张小国寡民、或是以小国民主这一要求否认现代大型国家建立民主的可能性，这其实是断章取义的结果。必须看到，所有这些奇怪的条件都指向一个根本的方向，即这些个体所组成的某种社会必须具有清明、平和的风尚，克制意见本身强大的裹挟力，在这个意义上，卢梭的确认为，不管是大国还是小国，如果不能有效地克服意见的社会专制，民主就只是痴人说梦的一厢情愿。尽管他在《论科学与艺术》中对现代科学、技艺和贸易等因素与意见专制的关联做了清醒的批判，但他同样承认“自我奴役”是现代社会的一种现实（reality ）。因此，他才说，“如果有一种神明的人民，他们便可以用完全的民主政体来治理，但那样一种十全十美的政府是不适合人类的”。基于同样的道理，贵族政体所预设的是那种自由力量弱于意见支配力、但又相差不多的总体社会，因而只需要中等的人数来构成一个温和的政府。而君主政体则暗示了它面对的是一种虚荣、骄傲和猜忌盛行其中的社会，尽管每个个体都能听见自己内心良知向正义与善发出的呼声，但却缺乏足够的意志力践行美好生活，因而必须依赖一个强有力的政府来治疗和制裁蔓延的“漠不关心”与普遍的恶行。

　　然而，这只是问题的一个方面，即政府需要以执政官人数来适应两重社会之间力量的对比变化，而另一方面的问题是，政府本身也有一种源自本性的变迁趋向。对此，卢梭在《论政府的滥用职权及其蜕化的倾向》中写道：

　　既然个别意志总是不断地再反对公意，因而政府也就继续不停地努力反对主权。这种努力越加强，则政体就改变得越多；而且这里既然根本没有别的团体意志可以抵抗君主（执政官团体）的意志并与之相平衡，因此迟早总有一天君主终会压倒主权、毁坏社会契约。{38}

　　在他看来，政府的必然趋向是不断收缩，从民主政体到贵族政体再到君主政体，因为政府本身就是一个团体，内部存在着三种利益的正当秩序与自然秩序的较量。尽管这是“内在的、不可避免的弊病”，但这种趋势却又像“衰老和死亡”最终会摧毁人的身体一样。这意味着政府形态的变迁并非本身就是消极的，正如我们所说，如果这种变迁是因应了社会力量之间的消长，那么这种变迁恰恰能够维持一个国家的存续。可以说，这时的社会契约本身是始终存在的，变化的只是社会的具体结构，卢梭称之为“政府的收缩”。除此之外，还有一种变化形态是“国家的解体”，比如在社会结构没有变化的情形下，君主制政府的执政官篡夺主权权力、充任公意本身，因此就在“大的国家之内又形成了一个由政府成员所构成的国家”。在事实上，这已然不是政府形式的变化，而是国家与社会契约本身的瓦解，每个公民随之恢复自然的自由。

　　五、人民政治与公民宗教

　　“论公民宗教”原本并不在《社会契约论》的写作计划之内，而是在完稿后又重新增补的内容，这本身就值得考量，即原来的论述和结构究竟存在什么问题和缺陷，以至于作者不得不用迥异于政治的“宗教”来处理。同时，细心的读者一定已经发现，前面关于绝对主体与附属性自我的区分仍然留下一个巨大的空隙：如果我们承认这一区分是对个体身上之公民属性与一般社会属性的描述，那么，个体的公民属性岂不是被化约为无内容、无规定性的绝对自由的意志；如果个体身上除了这种公民属性，剩下内容都由一般的社会意见所决定，那么，社会契约所构成的国家与政治体的位置何在。换句话说，当政治体仅仅由毫无规定性的自由意志联结而成，这个政治体的具体生活方式和特殊性就变得模糊不清了，“人民”也将丧失其实质内容而沦为普遍同质的世界主义符号。在很大程度上，如何理解“人民”所代表的特定生活方式与公民宗教所要处理的困难密切相关。