根据山西省政府出台的文件，产业改革的直接目标是“通过大型煤矿企业兼并重组中、小煤矿，形成大型煤矿企业为主的办矿体制，通过科学整合，合理布局，关小建大，扩大单井规模，提高煤矿安全保障程度，提升煤矿整体开发水平。”[39]而要在短期内通过兼并重组实现这一目标，必须解决几个问题。首先，被兼并方要愿意被兼并，对此，政府采取的措施是通过行政手段强制兼并；[40]其次，接收主体要有动力和足够财力来接收中小煤矿。兼并重组方案对此有三点措施：第一，所有企业必须参与兼并重组，接收中小煤矿也是一种义务；第二，原则上要求被兼并企业入股接收主体而不是出让，此举可减少接收主体的财政压力；[41]第三，被兼并方的资产评估和采矿权补偿价格远远低于市场价格。这样既可以降低接收主体的资金压力，又可以激发他们接收的动力，接收被兼并企业成为一件效益很高的事情。
从兼并重组方案的内容来看，此次改革实际上是通过行政手段将成本转嫁到中小企业身上，这样当然会引起被兼并方的强烈抵触和反弹，甚至诉诸法律手段。问题是他们可诉诸的法律手段如法律保留原则无法对政府的改革形成实质性的约束。[42]政府充分利用了这一点，大施拳脚，运用强有力的行政手段和丰富的政府资源迅速洗牌，达到其预期的改革目标。
这种撇开法律保留原则的改革，好处就如上述所说，短期效益明显，能迅速实现改革目标；危险则在于：首先，决策没有经过民主、理性程序过滤，改革的风险系数大大增加。其次，对公民财产权可能造成过度的挤压而不受法律约束。就像山西省政府出台的强制兼并重组方案，在没有商量余地的前提下，强制中小煤矿企业限期出让或入股特定的大型煤矿企业，而且资产评估价格与采矿权补偿价格明显低于市场价格。显然，这严重限制乃至剥夺了被兼并方的财产权。[43]山西省国土资源厅厅长说，山西省政府以“壮士断腕的气魄，强力推进全省煤矿企业兼并重组”，[44]这里所谓的断腕，断的却不是山西省政府，而是中小投资者。（钟瑞庆语）{7}
而且，以政策的方式不断改变公民财产权的边界，不仅仅是破坏了公民财产权的完整性，同时也严重破坏了投资者的预期，侵害了其信赖利益；反过来对政府的公信力也是一种严重损害。[45]“无恒产者，无恒心。”财产权本是市场经济的支柱之一，政府改革如果随意侵蚀这一支柱，对于市场经济的发展和成熟极为不利。
如果说法律保留原则落实的话，确实有助于人们能建立比较稳定的预期。但就保障公民权利（如财产权）而言，法律就更可靠吗？法律保留就一定能保障公民权利？
这倒不一定，只是相对于政府的政策、文件等而言，法律更可能尊重公民权利。在我国，这一信念的前提是，作为立法机关的全国人大及其常委会比政府更适合划定公权力与私权利之间的边界。因为：第一，全国人大及其常委会（尤其是前者）的民意代表性要强于政府，在这个意义上，其更能代表普通公民利益；第二，立法程序相对于政府（尤其是地方政府）的政策出台程序更为严谨、理性、公开，因此也就更不容易侵犯公民权利。第三，相对于政府是改革的参与者而言，立法机关地位超然，相对不会塞入自身利益，公民权利也就更有保障。（这也是立法与执法分立的意义之一）。
但这并不意味着立法机关的“法律保留”就一定会尊重公民权利，只是相对于政府政策而言，其尊重的可能性要大一些，也仅此而已。在某些情况下，法律可能比政策更不尊重公民权利。也正因为如此，对于法律保留原则仍然必须有所“保留”（违宪审查）。{22}
我们甚至可以说，保障公民权利其实只是法律保留原则的一项副产品。其更重要的功能是实现某种宪政分权，即由最高权力机关全国人大及其常委会来掌握对重要事项的立法权。当政府权力与公民权利之间出现紧张时，两者之间的边界不应当由政府单方面来划定，这不仅有防止“政府既当运动员又当裁判”的考虑，更是因为这类边界的划定事关重大，应当由最高权力机关来行使或者说最高权力机关不愿意放弃。而最高权力机关在划定两者边界时，未必就会倾向于公民权利，有时候出于国家特殊利益的考虑，公民权利可能会受到更大限制，甚至因为利益集团的影响或立法知识上的失误，立法机关也可能不适当地压缩公民权利的范围。即便如此，法律保留原则也予以认可，因为相对于政府而言，最高权力机关更有权力犯错误。
这也是为什么立法法不仅规定“对非国有财产的征收”、“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能制定法律，而且“国家主权的事项”、“民事基本制度”、“诉讼和仲裁制度”等其他六类事项（外加一个兜底条款）都只能由法律来制定的根本缘由。因为，所有这些事项，在全国人大看来都非常重要，必须由自己来制定规则。此举既是维护最高权力机关的宪法地位，同时也有利于维护法制的统一。如果在重大事项上，允许地方有过多的制定规则的权力，地方保护主义就可能泛滥，法制的统一和法律上的平等就会遭到挑战。譬如在山西煤矿整合中，被兼并企业主要是外省企业，而接收主体则基本被限定为山西省本省企业。[46]这显然有地方保护主义的因素参杂其中。
总体而言，我的分析结论是，法律保留原则因为制度上的瓶颈而无法落实，这在一定程度上有利于政府放手进行产业改革，可能取得较好的改革效果，但这是以增加改革风险，危害法律尊严，破坏法律保留原则所蕴含的宪政分权以及严重侵害公民财产权为代价的。这难道是我们所愿意看到的局面吗？
这类现象并不仅仅存在于山西煤矿整合当中，在整个财产征收领域都较为普遍。全国人大及其常委会没有承担起应有的立法责任。原因很多，无外乎制度上的缺陷和现实力量格局的不对称。而要最终激活宪法性法律所设计的宪政分权，当从这两方面入手，不过后者可能已经超出知识学的范围，只能诉诸于命运。
当然，就政府权力与财产权的边界勘定方面，法律保留原则作为一项原则终究已经确立，并坐落于宪法、立法法、物权法等几项重要法律当中。尽管其内涵还有待充实，但毕竟已经提供了一个制度口子。今后中国社会发展到新的阶段，各方力量发生微妙变化，凭借这一口子，法律保留原则在财产征收领域可能比较容易激活。
余论
在矿难频发、生态失衡、煤炭产业结构不合理的山西，政府进行产业改革的决心无可厚非。但在追求某些正当价值时，并不意味着可以随意挤压其他正当价值，如公民财产权。后者当然并非绝对不可侵犯，为了实现更大的公共利益，财产权可以适当受到限制。毕竟，人类世界并不完美，鱼和熊掌不可兼得是时常要面对的价值困境，而要抉择就意味着必须牺牲部分价值。但关键在于，这种牺牲是否值得，是否最小。
