物权法等对于何谓征收没有明确界定。民法学界和行政法学界目前的主流观点都是将征收界定为国家为了公共利益的需要而将私人所有的财产征归国有。{11} {12}(P.251)依此标准，山西的兼并重组方案似乎不构成征收。因为它不是政府（国家）将煤矿的资产收归国有，而是政府运用行政手段迫使某些煤矿将其资产以合同形式出让或入股到政府划定的煤矿企业，这些接收主体当中，既有国有煤矿企业，也有民营煤矿企业，还有混合所有制企业。在规范的意义上而言，很难说这种收购是将企业的所有权转移到了国家身上。
但除了接收主体不同外，强制兼并重组和一般的征收确实没有实质区别：第一，行政相对人失去了其合法拥有的财产权；第二，这种“失去”是政府的行政强制手段所导致的；第三，政府的行政行为是基于公共利益而非行政相对人有违法行为。这对公民财产权影响的激烈程度丝毫不亚于国家作为接受主体的征收。难道，国家将私人财产收归己有要由法律保留，而将部分私人财产强行转让给另一部分私人(甚至是国家控股的国有煤矿)就无需法律保留？就不构成对私人财产的强力干预？这显然不合常理。就制度本身的逻辑而言，对于法律所确定的财产权边界，理所当然应当由法律来更改，否则法律就有可能被低位阶的规则架空。换句话说，被兼并的财产属于合法财产这一点本身就蕴含了法律保留的要求。从比较法的视角来看，其他国家譬如美国，将征收界定为国家对公民财产权的一种限制——不仅剥夺公民财产的所有权属于征收，就是限制了公民对其财产的使用权也可能构成征收。{13}{14}
事实上，单纯从具体的法律条文来看，并不能认定只有“将私人财产权收归国有”才属于征收。宪法、立法法、物权法和土地管理法等有关财产征收的条款，都只表明——征收是针对非国有财产而言的，至于财产权具体转移到谁身上，法律并未明示。这里面存在巨大的解释空间，目前学界的主流解读并不具有当然的合法性与正当性。
而将征收作上述狭隘的理解，也就成了政府规避法律的一个重要理由。[16] 于是，法律保留原则要适用于“山西煤矿整合”，首先在征收的定义上就有巨大争议。从司法实践来看，在行政诉讼中，由于行政机关的强势地位，条款越有争议，对行政相对人越不利。而如果兼并重组方案不被认定为是一种征收，则法律保留原则就无法适用。
其次，即使将强制兼并重组行为界定为一种征收，法律保留原则借助物权法第42条介入“山西煤矿整合”，其仍然存在适用上的困难：法律保留——如何保留？保留到什么程度？
依据物权法规定，征收必须依据法定权限。公道而论，山西省政府的强制兼并非没有完全法律依据。如宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都规定县级以上各级人民政府有管理本行政区域内的经济、环境和资源保护以及保障公民人身权利等职责。[17]《矿产资源法》则有规定：“国家保障矿产资源的合理开发利用。”“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。”[18]据此，山西煤矿整合中的企业重组和整合可以理解为：政府作为国家的代理人，为了实现矿产资源的合理布局与开采而对矿产资源开发所作的整体调整。[19]而行使这种权力时有时候势必要用到行政征收（包括征收方式、程序和补偿标准等）等行政手段。在这里，矿产资源的布局、规划和调整的权力与行政征收形成交叉或包含关系，这时候依据上述法律规定进行改革是否等于遵守了宪法等规定的“依照法律征收”？
这种解释也许有些间接，但未必牵强，政府也很可能这样辩护。
当然，上述法律规定都比较原则，法律保留的“法律规定”能否这么抽象？如果法律保留仅仅是一种宽泛性和抽象的保留，那么其很难对政府形成一种实质约束，法律保留原则还有何意义？对此，学界达成的普遍共识是，法律保留原则一般意味着“行政机关只有在法律有明确规定的情况下才能做出积极的行政行为，否则就构成违法。” {15} 当然，政府仍有较劲的空间——何谓“明确”？或者说宪法、立法法等规定的“法律保留”具体是保留到什么程度？哪些内容必须由法律规定？哪些属于政府的自由裁量权的范围，其可以通过行政立法或制定规章、规范性文件等来规定？对此，物权法第42条只规定了一句“依照法律规定的权限和程序”，至于何种权限和程序则语焉不详。而对“法律保留原则”具体内容的界定又直接关系到山西省政府的强制兼并行为的合法性，至为重要。
在此，法律保留原则在保留程度上会存在争议——是依据法律的直接明确授权还是依据法律的原则抽象性授权？如果是后者，法律保留原则的约束能力将大为减弱，甚至名存实亡，毕竟政府的行为很容易从宪法等的抽象规定中找到依据；如果是前者，则山西煤矿整合中，政府出台的兼并重组方案因缺乏直接法律依据而违反了法律保留原则，司法可以直接判定其违法。但问题并没有这么简单，更大的麻烦还在下面。
第三，物权法等要求征收必须依照“法律规定的权限和程序”，但除土地征收方面有《土地管理法》规定相应权限和程序外，[20]对采矿权以及和采矿相伴随的厂房等其他不动产的征收并无相关法律作进一步规定。{14}如果严格执行法律保留原则，认定政府的强制兼并重组于法无据而无效，则未免过于粗暴。山西省政府会很委屈，一方面基于调整产业结构，减少矿难而必须采取“大吃小”的企业兼并方式（必然会侵犯小企业的财产权），另一方面又没有法律提供具体的权限和程序让其实施这些改革。如果企业间的强制兼并是减少矿难的唯一途径，政府则面临尴尬：要么违背法律原则，要么无所作为，放弃政府治理责任（宪法责任）。其自然会抱怨，“既要马儿跑，又不给马喂草。” {16}
