法律保留原则“着陆”的制度瓶颈

孙展望

　　引论

　　2009年发生的“山西煤矿整合”事件经媒体报道和讨论后，成为法律人关注的焦点之一。山西省政府以优化产业结构，减少矿难等为由，出台一套煤矿兼并重组方案，强制中小煤矿企业出卖或入股给大型煤矿企业。此举引得小企业主怨声一片，在媒体上声讨山西省政府，认为其实质是国进民退，且严重违法；山西省官方则宣称自己的改革乃壮士断腕，造福后代之举。双方各执一词，在媒体上论战，至今余波未息。但奇怪的是，此次整合事件所引发的矛盾与纠纷却始终没有（未能？）进入法律程序。

　　整个事件的核心命题可以归结为：政府代表的公权力与公民的私权利之间如何平衡。一方面，政府对行业的整顿调整有其正当性和职权上的依据；[1]另一方面，整顿调整势必影响到公民的各种权利，如强制兼并重组对被兼并企业的财产权造成重大限制甚至剥夺。对于这种紧张，我国宪法和立法法确立的法律保留原则可以视为一种平衡装置，即由最高权力机关全国人民代表大会及其常设机构全国人大常委会以立法的形式来划定两者之间的边界。[2]这一原则在物权法中也有具体体现。[3]那么，法律保留原则在山西煤矿整合中具体实施如何？有没有发挥其应有作用？

　　本文从这一点切入“山西煤矿整合”事件，通过分析体现法律保留原则的物权法第42条等在“山西煤矿整合”中可能的规范适用，尝试证明：面对政府治理与公民财产权之间的冲突，作为平衡两者的宪政技术方案——法律保留原则，只是建立了一种原则性框架，关键概念并未界定清楚，且缺乏具体的权限和程序性规定支撑，不易适用，而补救程序不通畅也难以通畅，最终使得其无法获得实效。由此带来的制度后果是，相应的宪政分权落空，难以有效规范政府的产业改革，公民权利更不易获得法律保障。

　　需要说明的是，本文的分析可以视为对山西煤矿整合的争议何以未进入法律程序的一种回答，但这仅仅是从一个侧面给出的答案，远不能取代其他角度的分析。笔者主要目的是借法律保留原则这一视角来审视“山西煤矿整合”中的兼并重组方案，同时借“山西煤矿整合”反观法律保留原则在“着陆”时所面临的一般性制度困境。尽管有这种理论上的追求，但因为法律保留原则所适用的领域众多，且同质性不一定高，本文的分析和结论在其他领域（如国家主权领域）不一定成立。[4]另外，本文虽然立足于规范层面分析，但并非绝然与现实保持距离，相反会不断流转于现实与规范之间，力图在现实语境当中展开制度层面的分析。因为规范不仅仅是规范。

　　一、“山西煤矿整合”、法律保留与物权法第42条等

　　山西省是我国的产煤大省，近年来矿难不断，几任省长都力图整治煤矿行业，减少矿难，但最终皆因矿难而相继去职。{1}从2008年起，山西省政府以提高山西煤炭产业发展水平和安全生产水平等为由连续发文，展开一场规模浩大的煤矿整合重组运动。其要点是到2010年，省内年产量300万吨、单井产量90万吨以下的煤矿必须一律关闭，并以省政府指定的价格入股或转让给其指定的省属大中型煤矿企业以及符合特定条件的其他煤矿企业（包括民营），以建立大型煤矿企业为主的办矿体制。[5] 如此，1000多座拥有合法采矿资质的煤矿将因为无法达到文件新规定的生产规模而面临关闭，并被强行兼并或重组。而资产入股和转让的价格又远低于市场价[6]，投资小型煤矿的民间资本对此强烈不满，2009年经媒体广泛报道后，引起各界关注。{2}{3}{4}但改革并没有因此停下脚步，截止2010年1月26日，煤矿整合重组协议签订率己达到98.5%，兼并重组主体到位率达到96%，全省矿井个数由2600座减少到1053座，办矿主体由2200多个减少到130个，保留矿井全部实现机械化开采。{5}

　　此即“山西煤矿整合”事件，入选2009年十大宪法事件之列。{6}

　　山西煤矿的兼并重组方案中，最核心也是最引起被兼并企业不满的措施主要有两点：1、运用行政手段强制产量未达到文件要求的中小煤矿企业将资产入股或出让给划定的大型煤矿企业；[7]2、入股或出让的资产价格由政府评估及指定，明显低于市场价。{7}

　　从物权法的角度来看，被兼并方所享有的两类权利受到严重侵犯。一是对有形资产（厂房设备等）所享有的所有权遭到剥夺，二是对无形资产（主要是采矿权）所享有的用益物权遭到剥夺。[8]

　　私人开采煤矿是以采矿权的获得为前提的，其厂房设备等有形资产的命运其实取决于无形资产（采矿权）的有无。也因为这一点，山西煤矿整合中的产权争议主要围绕采矿权展开。依据现行法律规定，煤炭资源的所有权属于国家，政府作为国家的代理人，为了鼓励煤矿开发，将开采权作价出让给私人，后者因此获得采矿权。而采矿权具有用益物权性质，一旦获得即对国家享有的资源所有权构成物权性的限制。[9]换言之，一旦私人获得采矿权，即对国家“所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”[10]而国家作为所有权人不能干涉采矿权人行使权利，更勿论随意收回采矿权或变更采矿权的主体。。

　　不过，虽然私人享有的采矿权作为用益物权具有绝对权性质，可以对抗包括所有人在内的任何人，同时也具有相对于所有权的优先性，但这一切都仅限于私法领域；在公法领域则得另当别论。国家出于国家利益或公共利益的考量，可以适当限制私人财产权，采矿权自然也不例外。而山西省政府出台的强制兼并重组方案其主要理由即在于此。山西省作为煤炭生产大省，一直存在产业水平低，矿难人数多，生态破坏严重等问题。作为政府，发展经济，维护生态平衡，保障人民生命财产安全是其重要法律职责。[11]如果真如山西省政府所言，山西省的煤炭行业之所以陷入困境，之所以频繁出现矿难是因为小煤矿太多，生产规模上不去，难以搞机械化开采的缘故，而兼并重组是大幅度提高生产规模的有效途径甚至是唯一途径。那么，采矿权受到适当限制也并非不合理。[12]