因此，强制兼并重组方案体现的不是政府基于国家对矿产资源的所有权而行使的一项物权，而应当是政府基于公共利益可以限制私人权利而行使的一项公权力。
但此种情形下，如何保证山西省政府不会以公共利益之名而行侵犯公民财产权之实？而且，即使兼并重组方案有公共利益的成分，但如何保证其不会对公民财产权造成过度挤压？更何况公共利益并不当然就优先，还得看其价值大小。一般而言，公共利益至少得大于私人利益，否则几无追求必要。{8}(P.368-375)
既要尊重政府的行政，让其实现造福于民、造福于国的公共职责；又要防止其过度损害公民的财产权甚至借机谋求少数利益集团的私利。这类重大问题显然不宜交由处于利害关系当中的政府单方面来制定规则。对此，我国的宪法性法律提供了法律保留原则这一平衡上述两种利益间冲突的制度设计，即由代表民意和国家根本利益的立法机关来划定两者之间的边界。如宪法第13条“公民的合法的私有财产不受侵犯。”但“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”立法法第8条规定了十方面的事项只能制定法律，其中包括“对非国有财产的征收”。不过，紧接着立法法第9条打开了一定的“口子”，对法律保留作了两种界分，一种是绝对保留，“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”只能由全国人大及其常委会立法；一种是相对保留，即对于第8条规定的其他事项（如对非国有财产的征收等）尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。总而言之，政府在代表国家治理社会的过程中，遇到需要限制甚至剥夺公民财产权的情形，不能径行依据自己所划定的标准，而必须遵守法律或全国人大及其常委会授权的行政法规。
物权法第42条将宪法、立法法的相关规定进一步细化为：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”（着重号为笔者所加）据此，物权法一方面承认物权相对于公权力的有限性，另一方面其又规定了限制物权的法律要件——必须遵循法律保留原则，即公权力的行使必须有法定权限，遵守法定程序。
那么，体现法律保留原则的物权法第42条能否对兼并重组方案发挥其应有的规范作用呢？下面，我将论证，尽管法律保留原则应当适用于“山西煤矿整合”，但因为法律概念本身的模糊及配套制度的缺失，其难以发挥规范作用。
二、法律保留原则的实体适用困境
首先，在法律保留原则是否介入的标准上存在争议。这一点，在学理上其实也一直是聚讼纷纭。譬如，在德国，尽管法律保留原则已成为其宪政传统中的一部分，但理论界与实务界却一直未就法律保留的范围达成坚硬的共识。从最初强调的“干预保留说”（仅对限制公民自由和财产权的行政进行法律保留）到后来呼声不断高涨的“全面保留说”（即任何国家事务皆应当由国会立法规范，无论是干预行政，还是给付行政等），最后折衷派的“重要性理论”获得联邦宪法法院采纳而勉强成为通说，不过有关何谓重要的问题上也是备受争议。{9}(P.147-162)
尽管德国法学界在法律保留范围的问题上分歧很大，但却有一个共识，即对公民自由和财产权的行政干预理所当然属于法律保留范围。他们的分歧主要在于——除此之外，法律还应该保留哪些事项。作为通说的“重要性理论”认为“干预保留说”的保留范围过窄，而“全面保留说”的保留范围过宽，而提出事关公民权益的重要事项都应当（也才）享受法律保留。{10}(P.110)
换言之，行政干预是否纳入法律保留范围已经是一个“死去”的话题。干预公民自由和财产权的行政行为自然属于法律应当保留的重要事项。但我国法律对“重要事项”界定的门槛比较高，并非限制公民财产权就属于法律保留范围。宪法和立法法强调的是“对非国有财产的征收”才属于立法保留事项。言下之义，如果对公民财产权的限制还没有达到征收的程度，则不属于法律保留范围。[13]而物权法第42条规范的也是征收——“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”[14]
按照这一规定，在公权力干预物权时，法律保留原则的介入标准主要有二：一、公权力干预的对象必须是集体和个人的不动产；二、干预方式是征收。就第一点而言，兼并重组方案处分了被兼并方的两类不动产：一类是采矿权，属于依附于不动产（煤矿）上的用益物权，依据物权法规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，适用第42条的法律保留性规定。[15]另一类是依附于采矿权之上的厂房设备等不动产。就第二点而言，山西省政府出台的兼并重组方案，运用行政手段，强制被兼并方签订兼并重组协议，这一行为性质是否属于征收？
