2.法规审查的障碍
如果司法无法将法律保留原则从适用困境中拯救出来，那么当事人能否启动宪法、立法法等提供的法规审查机制来激活法律保留原则在“山西煤矿整合”中的实施？
山西省政府的兼并重组方案主要体现在其颁布的两个文件：《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（晋政发{2008}23号）和《山西省人民政府关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》（晋政发{2009}10号）。从形式和内容来看，这两个文件不属于政府规章，而是一般的政府决定和决议。
立法法规定了法律、法规、条例和规章的位阶次序及审查机制，没有规定对规章以下的规范性文件的审查。[29]因此，对上述两个文件是否符合法律保留原则的审查无法借助立法法设计的审查机制。另外，宪法仅规定了全国人大常委会有权撤销“国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”和“省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。[30]这就将属于国务院领导同时向地方人大及其常委会负责的省一级政府（包括自治区和直辖市政府）排除在审查之外。根据宪法第89条规定，国务院有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。”而宪法等法律也授予地方人大及其常委会“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。[31]据此，能够审查山西省政府这两个文件的机构是国务院和山西省人大及其常委会。
但是，与立法法明文规定“企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议”不同，[32]宪法等并没有就国务院和省级人大常委会审查省级政府决定的启动程序作出规定，换句话说，“山西煤矿整合”中的被兼并方要向国务院或山西省人大常委会提出对兼并重组文件进行审查的建议，并没有明确的法律依据。
目前，山西煤矿整合基本已近尾声，作为山西省政府的上级部门国务院对此采取一种默认甚至认可的姿态。{20}这一点其实不难理解，作为同属政府系统的机关，国务院在审查地方政府的政策是否符合国家法律这一点上相对缺乏动力。尤其是在产业改革领域，“摸着石头过河”一向是政府的做法，行政分支在这方面有自己的“利益”考量[33]而山西省人大及其常委会与山西省政府有千丝万缕的关系，此次改革利益受损者又主要是外省企业[34]，作为地方权力机关的山西省人大及其常委会难免会有地方主义考虑，而将内含平等要求[35]的法律保留原则等放到相对次要的位置。就此而言，由全国人大及其常委会来审查山西省政府出台的文件也许最合适，因为不尊重法律保留原则实际上是侵犯了这两个机关的宪政权力。但是，由全国人大审查地方各级政府的规范性文件未免太不现实，其现实精力乃至能力都有限。而且，直接越过国务院和地方权力机关去审查地方各级政府的规范性文件也没有明确的法律审查程序。当然，宪法第71条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”如果全国人大及其常委会认为山西的兼并重组方案违反了法律保留原则，而国务院和山西省人大及其常委会并没有尽到审查责任，其完全可以启动特别调查程序。问题是，启动之后怎么办？法律保留原则出现适用困境自己就没有责任吗？因为自己的立法空缺而裁定兼并重组行为违法？我们可以理解，全国人大其实并不愿意接受这个烫手芋头。
而且，法律是否有实效，不仅仅和制度设计本身有关，现实当中的力量格局是否与相应法律匹配也极为重要。我们甚至可以追问，为什么在涉及征收的立法方面，长期没有相关法律出台，以至于法律保留原则沦落为一个空壳？这可能不仅仅和立法机关的知识准备有关系，相关利益没有平衡好恐怕也可能是重要原因。[36]在这个意义上，有时候立法机关的不作为其实是其有意识地回避压力，推卸责任的一种做法。如果这一点成立，指望全国人大常委会借助山西煤矿整合事件来填充法律保留原则的预期也显得过于乐观。[37]
四、激进改革、权利保障和宪政分权
面对强制兼并重组方案引发的公权力与私人财产权之间的巨大紧张，作为平衡两者的宪政分权设置——法律保留原则，理应入场。但因为缺乏具体法律的细化而陷入实体适用困境，而这种困境在目前的法律体制下，难以通过司法或立法审查机制予以解决，最终导致法律保留原则陷入有名无实的境地，如此，会造成哪些制度后果？是好是坏？
首先，对于山西省政府的产业改革而言，未必完全是好事。如果法律对于强制兼并重组这一“征收”方式的权限和程序有细致、清楚的界定，那实际上是为煤改提供了一种路径依赖，会减少山西省政府的制度选择成本。而现在法律保留原则只是建立了一个框架，一种原则要求（法治意识形态要求），而没有具体的规定支撑。无异于一方面要求司机开车必须系安全带，另一方面又不给其配备安全带。作为司机的山西省政府既要解决问题，又要面临违背法律保留原则的指责。不过，由于法律保留原则存在的实施瓶颈导致这种指责也仅仅是“指责”而已，难以转化为实实在在的法律压力，反而让山西省政府获得了较大的改革空间，尤其是在具体方式的选择上。
在山西省政府看来， “多、小、散、乱”的煤矿开采格局是导致山西矿难频繁，生态环境污染严重，产业整体效益低的根本原因。而过去的几次改革皆因中途发生重大矿难导致主政者下台而中断，[38]改革的步伐总是赶不上矿难发生的速度和规模。这就给产业改革造成了一种现实的政治困境：如果短期内不能从根本上实现煤矿产业的规模化，机械化，矿难不能大幅度下降，任何改革者很可能出师未捷身先死（前面两任山西省省长就是例子{21}）。在这种政治压力之下，执政者的焦虑感和紧迫感可想而知。现任省长王君履职以后，新一届省政府骤然加大改革速度和力度，以图短时间内快刀斩乱麻，避免前几届政府的前车之覆。
