三、行政立法不作为构成之期限认定
行政立法不作为的状态虽然已经存在，但是只要该状态尚未逾越法定或者合理期限，仍不得被评价为违法。反之，不作为状态持续的时间超过法定期限或者合理期限的，即构成行政立法不作为之违法。
（一）法定期限
在我国，有少数法律明确限定了行政机关完成立法的时间。如，《深圳经济特区无线电管理条例》[31]第66条规定：“本条例规定市政府另行制定具体实施办法的，市政府应当在本条例施行之日起六个月内制定。”又如，《深圳经济特区中医药条例》[32]第56条规定：“本条例规定应当制定具体实施办法的，市政府和相关部门应当在本条例实施之日起六个月内制定。”在这种情况下，判断立法不作为状态是否已经逾期相当容易。
除了上述强制性立法时限的规定之外，在我国还存在一种“半强制性”的立法时限规定，即立法计划和立法规划。立法计划和立法规划是行政机关机关编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署，是立法的指南，具有“准法”性质{16}。《全面推进依法行政实施纲要》[33]第15条规定：“按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法工作计划。”《行政法规制定程序条例》[34]第6条规定：“国务院于每年年初编制本年度的立法工作计划。”第9条第2款规定：“对列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目，承担起草任务的部门应当抓紧工作，按照要求上报国务院。国务院年度立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调整。”《规章制定程序条例》[35]对行政规章的立法计划也作了类似的规定。在我国，立法计划习惯上以1年为限，而立法规划则为1年以上。如，中国银行业监督管理委员会制定的《银行业立法规划》[36]明确规定了2年以内、3年至5年以及5年以上的立法项目。又如，原国家人事部印发的《＜2006-2010年人事部立法规划＞的通知》[37]分别对2007年之前、2009年之前以及2010年前后的立法项目作出了明确规定。立法计划和立法规划是行政机关通过认真调查研究，经过慎重考虑之后制定的，应当具有拘束行政立法行为的法律效果。当然，“计划赶不上变化”，无论是立法计划还是立法规划在执行中都可以根据实际情况予以调整。但是，调整绝非任意。对于已经纳入立法计划以及立法规划的项目，行政机关有义务按期完成，无正当理由未出台相关法律的构成行政立法不作为。
（二）合理期限
如果既不存在强制性立法时限的要求，也不存在“半强制性”的立法计划、立法规划，那么，就应当推定行政机关拥有选择立法时间的裁量权。然而，任何裁量权，包括时间裁量权均需合理行使，这是行政法治的实质精神与基本原则。因此，不作为状态逾越合理期限的同样构成行政立法不作为。
接下来，更为关键的问题是依据什么标准判断立法不作为状态已经逾越合理期限。目前，关于具体行政行为的时限，我国已有若干法律作出了规定。[38]然而，与具体行政行为相比，行政立法所要考量的因素更多，也更加复杂，要确立一个统一的时限是非常困难的。而且，统一的时限可能达不到既定目的或者可能产生副作用。时间过长不能督促行政机关尽速立法，时间过短则立法的质量无法得到保证。因此，立法不作为状态是否已经逾越合理期限的判断只能在个案中根据案件的具体情况分别作出{17}。但是，这种个案判断很容易流于恣意。为了避免个案认定上的过度主观化，我们认为，可以对影响行政立法速度的因素进行类型化分析，以之作为合理性判断的客观基础。
1．区分行政立法之类型
立法类型是影响时间裁量权的首要因素。在我国，行政立法被区分为职权立法、普通授权立法与特别授权立法三类。职权立法是行政机关依据宪法和组织法规定的职权所进行的立法。普通授权立法是行政机关依据宪法和组织法以外的法律、法规的授权所进行的立法。特别授权立法是国务院依据最高权力机关的特别授权决定而进行的立法。就职权立法而言，由于宪法和组织法有关行政职权的规定极为概括和抽象，而且职权立法大多属于自主性立法。因此，行政机关在立法时间上的裁量空间是非常广阔的。相对而言，授权立法的时间裁量空间较为狭小。就普通授权立法而言，法律、法规的授权规定较为具体，而且授权性立法一般属于执行性和补充性立法。即使授权法没有明确限定行政机关完成立法任务的时间，其要求行政机关尽速立法的意图也是明显的。至于特别授权立法，这种意图则更加明显。最高权力机关将本应由其制定某方面法律的权力授予国务院。国务院理应尽快立法，否则有悖权力机关的信托，从而造成法律体系的漏洞。
