对此，学术上存有不同的观点。我国台湾学者许宗力主张：“既无授权裁量的明文，就不宜以裁量视之。”{1}德国学者Westbomke认为：“在委任立法的情形，通常是立法者有意制定一个不完整的法律，而委由命令制定者去完成补充工作。因此，应推定立法者课予行政机关制定法规命令的义务。”[7]但盛子龙教授持不同观点，他认为：“由于立法者授权行政机关制定法规命令的态样繁多，而且立法者采取委任立法的原因不一，因此，是否可以不问各个授权规范与法规命令之间的功能关联，即一般性地提出一个推定规则，就此本文是存疑的。”{2}我们认为，虽然立法者委任行政机关立法的原因不一，但最终目的是一致的，即由行政机关完成法律的具体化任务或者补充任务。如果行政机关怠于完成此项任务，法律必然存在过度概括的缺陷或者出现体系上的漏洞。因此，只要授权法没有明确赋予行政机关立法决定裁量权，就应当推定授权法具有课予行政机关立法义务的意图。
在我国，行政立法义务因推定而产生的情形主要有三种：一是法律对行政机关的执行性授权。如，《森林法》[8]第47条规定：“国务院林业主管部门根据本法制定实施办法，报国务院批准后施行。”对类似的规定，应当理解为立法者有意将法律具体化的任务留给了行政机关，行政机关有义务完成此项任务。二是法律对行政机关的补充性授权。如，《教育法》[9]第83条规定：“境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定。”对类似的规定，应当理解为立法者基于专业、技术等因素的考量有意制定了一个不完整的法律而委由行政机关予以填补，行政机关负有将法律“完整化”的责任。{3}三是最高权力机关的特别授权。如，第六届全国人民代表大会常务委员会决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例。[10]与前两类授权法规范相比，特别授权决定的意图更加明显，即让国务院“先行先试”，进行“实验性立法”，待条件成熟时再制定法律。因此，“实验性立法”是最高权力机关授予国务院的一项特别立法权力，但同时又是国务院负有的一项特别立法义务。
（三）源于对宪法和法律的合目的性解释
多数情况下，行政机关享有立法的决定裁量权。一方面，是否依据职权主动立法原则上系属行政机关的裁量范围。因为，宪法和组织法仅概括性地规定了行政机关的组织和职权而没有指令行政机关“应当”立法。同时，对宪法和组织法有关行政机关立法职权的规定，也不能作类似于单行授权法的一般性推定而导出行政机关的立法义务。另一方面，有的授权法明确赋予了行政机关立法上的决定裁量权。如，《湖北省实施＜中华人民共和国农产品质量安全法＞办法》[11]第34条规定：“省人民政府可以根据本办法制定具体实施办法。”又如，《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》[12]第70条规定：“市政府可以根据本条例制定实施细则。”
上述情况下，法律赋予了行政机关立法决定裁量权，行政机关可以根据具体情况自主决定是否立法。但是，在现代法治国家，任何权力，包括立法决定裁量权都不是绝对自由的权力，而是受到宪法和法律的核心价值、内在目的拘束和支配的权力。在特定情况下，通过深入挖掘宪法和法律的基本精神，亦即通过对宪法和法律进行合目的性解释的途径也可以导出行政机关的立法义务。当然，这种解释不能拘泥于法律的文字，而必须斟酌相关法律与行政立法的功能关联、相关法律的整体规范结构以及目的做出{2}197。
首先，在法律必须依靠行政立法的辅助才能实现既定目的的情况下，行政机关负有立法的义务。法律的生命在于执行，其最终目的在于发挥对社会生活的调整功能。如果没有行政立法的辅助，法律将无法得到贯彻执行时，行政机关即负有立法之义务。如，《食品安全法》[13]没有要求国务院制定相应的实施细则。然而，要实现《食品安全法》的立法目的，落实此项制度，国务院可以而且应当依职权主动制定相关条例。在条例的具体制定时间、条例的具体内容上，国务院拥有一定程度的选择裁量权。但是，在是否制定相关条例方面，国务院没有决定裁量权。又如，《产品质量法》[14]对产品质量监督仅作了笼统的规定，而没有明确要求主管机关制定相应的实施办法。然而，要落实此项制度，主管机关可以而且应当主动制定相关的行政规章。
