最后，承认此类不作为将造成立法不作为的过度泛化。如果认定此类行为系属行政立法不作为，那么，几乎所有与行政立法有关的违法行为都属于行政立法不作为。超越职权所制定的法律是违法的，行政机关未予废除的构成立法不作为；违背法定程序所制定的法律是违法的，行政机关未予废除的也构成立法不作为；内容抵触上位法规定的法律是违法的，行政机关未予修改或者废除的同样构成立法不作为；形势已经发生变化而行政机关怠于修改或者废除的还是立法不作为，……如此一来，行政立法作为之违法这一行政行为形态将不复存在。从逻辑上而言，行政立法作为与行政立法不作为既相互对立又相互依存。没有行政立法作为，又何来行政立法不作为？行政立法不作为这一概念过度泛化的结果是从根本上否定了行政立法不作为自身的存在。
综上，行政立法不作为仅指行政机关怠于制定法律的行为，至于行政机关怠于修改或者废除法律的行为不宜定性为行政立法不作为。换言之，“从无到有”的法律制定问题属于行政立法不作为范畴，但“从此到彼”的法律修改问题以及“从有到无”的法律废除问题属于行政立法作为的范畴。
（二）立法不作为与实质违法行为、程序违法行为
立法不作为是一种违法行为，但不同于实质违法行为。实质违法行为包括没有授权法依据、超越授权法范围、与上位法相抵触等行为。这些行为都表现为立法本身违法或者内容上存在瑕疵，而立法不作为则表现为法律根本不存在。如，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》[21]与《立法法》第8条和第9条有关法律保留原则的规定相抵触，构成违法。但是，此种违法是实质违法而不是立法不作为之违法。又如，1979年颁布实施的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》[22]因社会情况的巨大变迁，失去了存在的社会基础从而“变得违法”，但此种违法也同样属于实质违法。
立法不作为是程序违法行为，但不能等同于程序违法行为。立法不作为表现为程序违法，因为行政机关在程序上未完成制定相关法律的任务。然而，程序违法行为还包括作为程序的违法，即程序违法性作为。它主要表现为“不审而决、程序混用、程序环节的遗漏和违反程序制度等”{12}。如，《规章制定程序条例》规定了行政规章制定中的一系列程序。作为律师行业行政管理的重要规章，《律师事务所年度检查考核办法》[23]以及《律师和律师事务所违法行为处罚办法》[24]可能未按照上述条例的要求广泛听取律师事务所、律师等有关机关、组织和公民的意见从而构成程序违法{13}。但是，很显然，此处的程序违法属于行政作为程序的违法，而非行政立法不作为。另外，将法律向有关机关备案是行政机关程序上的义务，怠于履行此义务的构成程序违法之不作为。然而，此种不作为亦非立法不作为而只能称作与立法相关的不作为。因为，备案是法律向社会公布之后的机关内部程序，未依法备案并不影响法律已经存在，即行政机关已经有所作为这一客观事实。
（三）立法不作为与立法准备行为、立法批准行为
仅有立法准备行为可构成立法不作为。立法不作为的典型形态是行政机关在程序上完全无所作为，但也可以表现为行政机关未将立法程序进行到底，即所谓“未至终了的不作为”。立法程序结束的标志是法律的公布，在法律公布之前的所有与立法有关的行为，如，立项、起草、审查、决定等均属于立法准备行为或者阶段性行为。无论立法准备如何充分，只要法律逾期未被公布同样构成立法不作为。如，在“桂亚宁诉国家民航总局行政立法不作为案”中，“民航总局从1997年开始着手研究起草新规定。在起草过程中，反复征求了国务院有关部门、各航空公司、机场、保险公司、广大旅客、货主和各方专家的意见，研究借鉴世界各国国内航空运输赔偿责任方面的有关规定，前后修改了三十余稿，形成了向国务院的报批稿，上报国务院。国务院在审批过程中，再次征求了国务院有关部门、航空运输企业以及其他有关方面的意见，并作了反复修改。”{14}可见，民航总局付出了艰辛的努力，进行了相当充分的、值得赞许的立法准备工作。但是，直到2004年“包头空难”发生时，民航总局仍未出台相关规定，其行为当属行政立法不作为。[25]
仅有立法批准行为的也可能构成立法不作为。在此，立法批准行为特指行政机关对下级机关或者内部组织所制定的规范性文件予以认可的行为。有时，法律明确规定了批准程序。如，《文物保护法》[26]第2条第2款规定：“文物认定的标准和办法由国务院文物行政部门制定，并报国务院批准。”有时，为了强化规范性文件的正当性和权威性，下级机关或者内部组织在对外发布文件之前也可能主动请求上级机关或者所属机关的同意。如，经国务院同意，国务院办公厅发布了《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》。[27]在行政机关负有立法义务的情况下，不得以此类批准行为代替立法行为。否则，可能构成立法不作为。如，在“山东莱芜发电总厂诉莱城区水利水产局案”中{15}，争议的焦点是“循环冷却水”的含义。但是，在该案背后却隐含着行政立法不作为问题。《水法》[28]第34条第3款规定：“水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。”经国务院同意，国务院办公厅发布了《关于征收水资源费有关问题的通知》。[29]该通知对水费和水资源费的征收作了简单规定。在这种情况下，是否可以理解为国务院已经履行了立法义务呢？我们认为，不能作肯定回答。《水法》对立法主体的规定是明确的，即国务院。办公厅作为国务院的办公办事机构，经国务院同意所发布的《通知》属于法规性文件，可以作为法院审理相关案件的依据。但是，该文件毕竟不是以国务院名义发布的行政法规。[30]国务院对此文件的同意是该文件公布之前的内部程序而不是外部程序。因此，国务院的同意不能视履行《水法》所课予的立法义务的行为。类似的问题，即行政机关以立法批准代替立法本身的立法不作为问题，在“石中跃等诉武汉市客运出租汽车管理处案”中也同样存在。{15}320-326
