另一方面，政府发布风险信息却是可能造成侵害的。风险公告只是可能引起企业的损害，对于非归咎于企业的风险，就不会给企业带来不利影响。例如，前述无糖月饼案中，如果不是月饼本身有问题，而是因该种月饼与其他食物混合之后食用会引起某种危害后果，即使发布了风险公告，也不会给企业造成不适当的不利影响。另外，由政府提供风险信息所造成的侵害，并不是发生在被国家要求规范的相对人的行为上，而是发生在国家对第三人所为行为的效果中。风险公告有时不会影响具体的企业，有时可能影响的企业是不明的（例如仅指明食品中含有某种物质是危险的），当然有时则是相当明确的（例如上述无糖月饼案）。即便是指名道姓地点出某企业，风险公告发生侵害效果还取决于其他人的行为，只有作为公告受众的人民采取一定的抵制性措施，而且是多数人采取这样的措施时，才能形成侵害的效果。而这种抵制、甚至是多数人的抵制在现代社会具有一定的不确定性。概言之，能否发生制裁效果，取决于公告本身的内容、公告能否到达公众、消费者对公告的信任、对风险的判断和选择。侵害的发生是一个复杂的过程，其结果与企业的基本权利之间的确具有重要的关联性，但与其所使用的手段、所要实现的目的之间只有间接的关联性。
这种事实性的间接效果，无法通过法律规范加以规定。“由于国家资讯行为的对象与实施的方式是如此的多样性，因此在立法者的认知与处理可能性受限情况下，至多只能够以一般使用的模式和概括条款对之加以规定。通常而言，这种方式无法满足市民对国家行为应系可预测与可预估的要求，但若要勉强造成此项要求，势必又无法符合国家资讯工作所必要的条件。” [14]我国有学者认为，“如果某种公共警告作出将造成特定人权利与法益的损害，那么这种巨大的侵害性权力应该为立法机关所保留，并通过限定行使条件、程序、方式的授权条款赋予行政机关，而不能由行政机关任意创制并行使”。[15]这种观点固然有对权利保障的关怀，却忽视风险公告行为造成损害的复杂性，也过高地估计了立法机关的能力。要求只有存在法律的授权才允许发布风险公告，这是不现实、不妥当的。当然，食品安全风险公告在《食品安全法》已作出规定，其他领域公告的法律依据则不多见。
三、食品安全风险公告的合法要件
虽然对于风险公告无法提出特别的法律保留要求，但是这绝不等于说，风险公告可以脱离法的控制，法律对其毫无用武之地。相反，行政机关在发布风险公告时还应遵守一定的法律要件，这是其行为合法性的前提，也是风险公告的界限。
（一）德国的相关经验
德国联邦宪法法院曾就食品安全领域发布的风险公告作出过一则判决。在该案中，1985年初，有消息称在德国有销售掺入乙二醇的葡萄酒。乙二醇通常是用来作为防冻剂和化学溶剂的，对人体有严重危害。一时间，引起民众的极度不安，葡萄酒销量也急剧下跌。同年5月，德国联邦青少年、家庭和健康部收集相关信息，发布了一份“在德国确认掺有乙二醇的葡萄酒及其他产品的暂时全部名单”。其中有一项“重要提示”：本名单中所列的检验结果仅指涉个别经检验过的葡萄酒。因而有可能在市面上销售的同一装瓶商的相同名称和标签的葡萄酒并未掺入乙二醇。由本名单所列德国葡萄酒的出产地理位置名称，不得推论出所有该地理位置出产的葡萄酒都会含有乙二醇。只有在标签上，除了载有该所列出产地外，还有名单中所列装瓶商的姓名、名单中所列的官方检验号码的，才属于经检验确认含有乙二醇的葡萄酒。一葡萄酒厂提起诉讼，要求联邦政府将其从名单中除去。案件最终打到了联邦宪法法院。
2002年6月26日，联邦宪法法院作出判决，首先肯定了国家提供信息的重要性，然后分析了风险公告的合法性要件。它指出，国家提供攸关商品市场的信息，在其不扭曲市场关系，对竞争重大因素造成的影响，如果是在国家提供信息行为的法律规定范围内，则不妨害受波及的竞业者职业自由的保障领域。但国家提供信息的行为要有国家任务的存在，遵守管辖权规定，并注意对信息的正确性和事物客观性的要求。具体而言，大致包括以下几个要件：
第一，提供信息应属于国家任务，并遵守管辖权的界限。行政机关的任务可以通过提供公共信息履行的，则在分派任务规定中，原则上即有对提供信息行为的授权。履行领导国家的职责，不仅是以立法和对执行法律作指导性影响的方式，还包括经由散播提供公众信息。在一个解决社会问题、民众高度自我负责的政治秩序下，发布使民众能自行负责地协力克服问题的信息，也属于政府任务的范围之内。但政府提供信息时亦应遵守权限规定，基本法对联邦与邦之间的权限已有所划分。凡是可借助于提供信息履行其领导国家的任务，对整个国家负责的地方，联邦政府均有权作出提供信息的工作。
