这一起普通的官司可引来诸多的思考。它涉及到的是政府发布风险公告中的三方关系，行政机关的保护义务、消费者的生命健康、企业的名誉和财产。其间的关系如下图所示。其中的虚线表示可能有关系。

　　问题是，第一，风险公告行为的性质是什么？行政复议认为该通报行为不是具体行政行为，不予受理；而法院却认为是一种履行法定职责的行政管理行为，受理了诉讼。第二，风险公告行为的合法性要件是什么？该案中的风险公告还只是事故调查结果的中间性通报，而非最终的调查结果的通报，对这种通报是否有什么特别的要求？第三，风险公告行为的救济路径有哪些？受通报行为不利影响的企业又享有哪些权利？

　　二、食品安全风险公告的法律容许性

　　首先需要讨论的问题是，在法律上是否容许实施风险公告，换言之，对于这种行为，是否需要法律的授权方可为之。这需要从风险公告的性质及其效果谈起。

　　（一）风险公告的性质与效果

　　行政机关常常对外发布一些公告。在行政法学上，从目的上来看，作为一种独立的行为，行政机关发布的公告大致可以分为两种类型，[5]即制裁性公告和给付性公告。所谓制裁性公告，是指行政机关将违反行政规制的违法情形广泛公开，通过损毁违反者的信用，以间接地保障行政规制得到遵守。它以存在违法行为为前提，以制裁和督促守法为目的。鉴于这种公告着眼于侵害的功能，以损毁违反者的信用名誉来间接保障行政规制的遵守，理论上要求须具备法律的授权。无法律的授权，即违反法律保留原则；公布轻微的事件也会违反比例原则；对于误认事实的公告，也会产生损害赔偿责任。[6]制裁性公告在我国诉讼执行的法律领域有所运用，即公布不履行裁判文书确定的义务者，以督促其履行。[7]在行政执法领域，制裁性公告也有运用，同样也属于间接督促履行义务的措施，但多由行政法规设定。[8]

　　所谓给付性公告，是指行政机关不以制裁为目的，而是基于提醒私人防范风险等目的将一定的风险信息提供给人民。给付性公告大致又可分为指导性公告和警示性公告。指导性公告是指通过公告提供市场信息，建议私人从事某种行为，实质是公告的助成性行政指导。警示性公告则是指通过公告发布市场信息，提醒民众注意某种风险的存在，甚至提供某种指导去抵御风险，例如发布食品安全风险警示信息。[9]但由于建议和警示有时难以区分，这两种给付性公告也是很难划清界限的。[10]

　　本文所说的“风险公告”可归属于给付性公告中的警示性公告一类，属于给付行政的一种措施。它是对《食品安全法》第82条中公布“食品安全风险警示信息”的理论提炼。[11]它是以存在消费风险为前提，以提供信息为目的。但风险公告也会导致被点名者名誉信用受损，从而具有制裁性的效果。制裁性公告与警示性公告的划分标准主要是基于公告目的的不同。这种目的不应仅限于行政机关所宣称的目的，还应看其公告内容的实际表达，以及在公告之外有无行政处理的措施存在。如果公告之外，主管的行政机关放弃采取其他防御危险的措施，则其定位有制裁性之嫌。在上海无糖月饼案中，从通报的目的和内容表述来看，它是要“告诫市民”；在通报的同时还采取了责令公告收回的措施，并在 1999年3月24日对味利皇公司作出了行政处罚，[12]这表明卫生局并没有以通报替代行政处罚等措施，它属于警示性公告，而非制裁性公告。

　　（二）风险公告与法律保留

　　风险公告由于只是将一定的风险信息公诸于众，并无处理任何人权利义务的意思表示，故而不属于行政处理行为，而只是一种事实行为。从这个意义上说，上海市卫生局认为通报行为不是具体行政行为的看法是正确的。但是，这种公告会间接地、事实上侵害第三人的权益。对于这种事实性的间接侵害是否也不需要法律的授权呢？

　　德国联邦宪法法院曾指出：“决定是否应具备法律的授权，乃取决于是否因此能促进植根于法治国家原则与民主原则之法律保留愿望之实现。此外，亦必须视立法的认知与行为可能性而定。该等事物之性质，必须是能由国家规定者。”[13]换言之，实施法律保留是有前提的，立法者本身要有认识可能性和行为可能性，否则就不存在法律保留的必要性。

　　一方面，政府发布风险信息在现代社会是十分重要的。在现代社会，公民的自我负责有了较多的强调。但要让人民能够自我负责，其前提是能够享有充分的信息。而现实的情形是，公众与企业之间存在着较大的信息不对称。尽管某些法律要求企业披露信息，试图弥合两者之间的信息鸿沟，但企业发布的信息往往是以其自身利益为导向的，受这种利益驱动而发布的信息在风险领域仍然是不足的。此时的社会还不足以形成一个信息平台，能让两者之间的信息实现平衡。但行政机关可以凭借得天独厚的优势，获取并占有大量的信息，由其提供给人民，有助于人民实现自我选择，进而自我负责。这也是给付行政对行政机关的要求，也是国家保护义务的具体落实。