（四）公民拒绝权，它在理论上是融贯的吗？

　　总的来说，美国法院对相关问题的讨论，不是从行政行为效力的抽象理论出发，而是从是否容许当事人在事后诉讼中对行政违法行为间接抗辩这样一个实际问题出发。这一点体现了英美法的务实精神。在处理行政违法行为效力的问题时，宪法权利、普通法原则以及联邦和州的立法构成了一个复杂的法律渊源。当事人对行政机关法律适用不服的，原则上要求当事人寻求直接救济，而不得在事后面临刑事追诉时提出间接抗辩。这一点与大陆法是相近的，但它在美国似乎有更宽泛的例外。首先，如果行政决定侵犯公民的宪法权利，则不受该原则限制；在其它情况下，法院也可能在衡量各种利益后，承认公民藐视行政违法行为的权利。

　　有评论者批评美国法院对待行政违法行为的效力缺少一个一致的原则，并试图以利益平衡的方法来统一相关的考虑。作者建议，在处理这类问题时需要考虑三个因素：如果当事人当时服从违法决定，他将受到多大程度的损害？其它救济措施是否充分，或者说能够在多大程度上减轻或者补偿他的损害？当事人事先不寻求救济、事后再提出间接抗辩，对政府利益的损害有多大？对前面两个问题，应当由当事人举证，证明如果他服从违法决定或者选择其它救济措施将遭受重大而不可弥补的损害。对后一个问题，应当由政府来举证，证明政府有压倒性的利益要求当事人服从或者寻求直接救济。不管政府违反的是宪法、制定法还是普通法，这个利益平衡方法都同样适用。[50]

　　上述观点对中国建构公民拒绝权理论和解决实际纠纷有启示作用。当然，美国学者所建议的公式不是放之四海而皆准的。与大陆法学者的论述相比，它并不看重甚至忽视了行政违法“明显”这一因素。

　　四　 中国现有法律和实践的检视

　　相比于对英美法的漠视，中国学者在讨论公民拒绝权问题时，对现有法律规定和法律实践的忽视也许是更致命的。下面分别讨论立法、司法解释和其他规范性文件中关于行政行为无效和公民拒绝权的规定，以及与公民拒绝权有关的司法实践。

　　（一）关于行政行为“无效”的规定

　　目前法律对行政行为无效的具体情形缺乏系统规定，不同条文在不同含义上使用“无效”的概念。有多部法律提到，在特定情形下行政机关所颁发的证书、所授予的权利、所给予的减免、对公务员的任命等“无效”。[51] 在我们讨论的课加义务的行政行为中，也有个别法律提到了无效。最典型的是《行政处罚法》第3条第2款的规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这些法律提到的“无效”仅仅指行政违法行为的一般后果，并不同于学理上讨论的重大、明显违法的情形。

　　关于行政行为无效的一个比较宽泛的规定，来自最高法院关于非讼执行的司法解释。依据该解释，具体行政行为作出后当事人既不履行也不诉讼，行政机关可以依法申请法院强制执行；如果被申请执行的具体行政行为明显缺乏事实根据或者法律依据，或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益情形的，法院应当裁定不准予执行。[52] 与行政诉讼中的合法性审查标准相比，“明显违法”的标准要苛刻得多；相应地，法院裁定不予执行的门槛也要比判决撤销行政行为高得多。尽管如此，这一规定从理论上支持了行政行为无效的观点，从实践上支持了公民拒绝明显违法行政行为的举动。当然，该规定并不适用于行政机关自己实施的行政强制执行和自己采取的行政强制措施。所以，司法解释触及了无效行政行为的一部分情形，但还留有相当的空白。

　　最高法院有关行政诉讼法的司法解释还规定，在特定情况下，法院有权作出确认被诉具体行政行为“违法或者无效”的判决。[53] 通常认为，这一规定承接了行政行为无效的理论，仅指重大且明显的违法。[54] 但在司法实践中，法院很少在这样的意义上判决确认无效。相反，现有案例更多地是在行政违法行为一般后果的意义上使用无效确认判决。[55] 这说明，行政行为无效确认判决的适用情形还有待明确。

　　（二）关于当事人拒绝权的规定

　　中国大量的法律规定了当事人对行政执法的配合义务，规定了当事人“不得拒绝和阻挠”行政机关依法进行的调查或者依法作出的决定，以及违抗的法律后果。在这些规定之外，也有一些法律规定了当事人拒绝的权利。例如，《行政处罚法》第49条、第56条规定在特定情形下“当事人有权拒绝缴纳罚款”[56]。这是法律对公民拒绝权的明确承认，也是最著名、被最广泛引用的规定。但是，中国法律、法规对当事人拒绝权的规定远远不止于此。在减轻农民负担、保护企业合法自主经营上，相关规定尤其密集；而对于罚款、收费、摊派、检查和调查、扣押证照等问题上，相关规定尤其明确。

　　“三农”领域是法律赋予拒绝权的一个重要领域。《农民承担费用和劳务管理条例》（1991年）第2条以斩截的语气规定，向国家缴纳税金、完成国家农产品定购任务和承担前款规定的各项费用和劳务，是农民应尽的义务；“除此以外要求农民无偿提供任何财力、物力和劳务的，均为非法行为，农民有权拒绝”。《农业法》（1993年）第18、19条规定，农民和农业生产经营组织“有权拒绝”超越法律规定或者没有法律依据的收费、罚款、摊派和强制集资。[57] 从2002年起，各地推行涉农收费公示制度，国务院文件相应地规定，“凡是按规定应该公示而没有公示的，农民有权拒绝缴纳”。[58]

　　治理“乱收费、乱罚款、乱摊派”，保护各种所有制企业依法自主经营，也是当代中国的一个重大主题。1988年《全民所有制工业企业法》规定，企业“有权接受或者拒绝”任何部门和单位在指令性计划外安排的生产任务（第23条），“有权拒绝”任何机关和单位向企业摊派人力、物力、财力（第 33条）。国务院当年还发布了《禁止向企业摊派暂行条例》。之后的《乡村集体所有制企业条例》（1990年）第24条和《城镇集体所有制企业条例》（1991年）第21条也分别提到“拒绝摊派和非法罚款”和“拒绝任何形式的平调”。《中小企业促进法》第6条也规定，对于任何单位违反法律、法规向中小企业收费和罚款，或者向中小企业摊派财物的，中小企业“有权拒绝”。1999年的《台湾同胞投资保护法实施细则》第23条将“有权拒绝”的范围扩大到法律、法规规定以外的检查，以及违反国家规定强制或者变相强制台湾同胞投资企业参加各类培训、评比、鉴定、考核等活动。