五 重申拒绝权的意义、限度和保障
立法对公民拒绝权的规定远非周到严密。法律对公民拒绝权没有规定的地方，不意味着一概否定公民的拒绝权；法律对拒绝权做了规定的，也不意味着实践上就没有疑义。这空白之处需要理论去填补。下面将尝试从理论上回答拒绝权的意义、界限和制度保障。
（一）承认公民拒绝权的意义
在近年中国法学界的主流观念中，公民在行政机关面前不再是附属、被动的被管理者，而成为独立、能动的法律主体。[74] 本文的讨论则提出了另外一个问题，即公民对法律的判断权应当受到一定的尊重，他基于自己理解而对行政违法行为的藐视应当得到一定的宽容。但是，要使公民拒绝权得到更加全面的确立，还有一系列观念上的障碍需要突破。
一是公民拒绝权“无用论”，即使法律规定了拒绝权也没有实际作用。虽然在现实中，公民行使拒绝权往往面临巨大的困难，但承认拒绝权不是没有意义的。在很多情况下，行政复议和诉讼等事后救济是无效率的，国家赔偿是不充分的；相反，采取直接的抗拒往往是有效的。在现实中，公民对行政行为不服，拒绝履行乃至合理限度的暴力抵抗相当常见。而面对公民的抗拒，行政机关意识到自己的错误而退却，纠纷就此消弭，也大有案例。认为抗拒没有必要的观点，低估了公民捍卫自己权利的意志，也忽视了它在特定情况下对于保护公民权利的作用。公民基于对行政违法行为的藐视而直接抗拒，与行政复议和诉讼一起，构建起多元的权利救济途径，更充分地体现了宪法所宣示的保障人权精神。面对行政违法行为，公民可以放弃抵制、选择顺从，但法律给予当事人的选择不能只有复议和诉讼一条路。
二是公民拒绝权“有害社会论”，即担心公民拒绝权的行使会破坏社会秩序。从反面而言，公民的法律判断以及根据自己判断所作的直接抵制不是最终的。行政机关认为公民的抗拒错误，可以追究其“妨害公务”的责任，最后将通过法律程序予以裁判。因此，行使拒绝权的公民完全有别于无法无天的“梁山好汉”。从正面来说，公民抗拒行政违法行为不但保护自己权利，也有助于遏制行政违法。拒绝权的存在是对行政执法人员的一种警示。它告诫行政执法人员：法律赋予自己的权力是有限的，违法执法可能遭遇抵抗。就像在“三农问题”和企业自主经营问题上所看到的，公民行使拒绝权可以成为监督行政的一种手段，成为公民参与依法行政、实现良好行政的一种方式。在此意义上，公民行使拒绝权不是对法律的叛逆，恰恰是对法律的信守乃至护卫。因为担心造成社会动荡而否定公民拒绝权的观点，混淆了公民藐视行政违法行为的性质，夸大了承认公民拒绝权对社会秩序的冲击。
三是公民拒绝权“有悖法治论”。一些赞成拒绝权的学者似乎也有一种疑惑，承认公民的拒绝权是否与法治原则相抵触。在他们看来，“在一个成熟而健康的法治社会中，行政纠纷的公正及时化解只能冀望于国家正式救济制度的运转”。[75] 把法治化约为诉讼，是对法治的形式主义的狭隘理解。法庭也许是法治秩序的中心，但绝对不是法治秩序的全部。公民作为行政法的主体，也对法律存有自己的理解；行政机关并不必然代表法律，更不能垄断对法律的理解。公民对行政行为的效力有争议，通过抗拒行政违法这种独特的方式，以及随后的复议、诉讼等法律程序，可以最严肃地提出法律问题的争议，检验并发展法律。[76] 况且，拒绝权在肯定当事人依据自己的法律判断而行动的同时，也使其负担了接受最终裁判的义务和对自己的法律判断承担风险的义务。且不说中国多部法律明确规定了公民的拒绝权，就是法律没有规定的，公民抗拒行政违法行为的举动本身也存在于法治秩序的框架内。承认拒绝权不是对法治的破坏，而是对实质法治的追寻。一概杜绝公民的直接抗拒、一味要求公民事后寻求救济，得到的很可能不是法治，而是专制。
（二）拒绝权的界限
确定拒绝权行使的具体界限不是一个容易的问题。它包含两个相互冲突的目标：一方面，要尊重公民对法律的判断，保护公民的合法权益；另一方面，也要给予行政机关一定的优先权，维护行政秩序。一个良好的法律秩序是，行政人员依法办事、文明执法，公民给予一定的配合和忍受；即使有异议的，也尽量在法庭上与行政机关争辩，而不是在街头与行政人员争斗。所以，拒绝权的行使必须有所限制，不能行政机关一有违法就予以直接抵制。
就像行政机关行使权力应当遵循比例原则，公民行使拒绝权也应当以必要和适度为限。首先是必要性。法律明文规定公民拒绝权的，表明立法机关已经对公民行使拒绝权的必要性作出了肯定，依其规定。法律没有明确规定的，如果行政机关和行政人员严重违反法律，公民在其实体权利面临侵害，而且难以获得及时、充分救济的情况下，也可以行使拒绝权。其次，拒绝权的行使还应当遵循适度原则。可以消极违抗的一般不用积极抵抗，能够用言词拒绝的一般不应诉诸肢体，能够用肢体拒绝的一般不应诉诸器械。即使法律对拒绝权作了规定，适度原则仍然适用。
对于拒绝权行使必要性的认定，在成熟的规则形成之前，在具体案件中予以具体考量也许是最好的办法。如前所述，价值衡量方法在美国法解决此类问题时得到过明确的运用。在中国，下面几个因素是需要考虑的：第一，行政活动涉及的公民利益的重要性，即如果当事人服从行政违法行为，他将受到多大程度的损害？第二，行政行为违法的明显性。把违法行为的明显性作为一个考虑因素（但不是必要条件），可以减低公民行使拒绝权的风险，增强法律秩序的安定性。第三，其它救济措施的有效性，即其它救济措施能够在多大程度上减轻或者补偿当事人的损害？第四，相关的公共利益的重要性，即如果允许当事人抗拒行政违法行为，对行政秩序的损害有多大？
对于拒绝权行使的具体条件，可以区别行政行为的性质和行政违法的情形，分别讨论。下面尝试提出几条意见，以待具体案例的检验。
首先，对于行政人员行使检查、扣押等即时强制措施，由于当事人没有事先救济的机会，对拒绝权的行使应当给予更多的宽容。现有法律在这方面已经作了不少特别规定，现在需要的是普遍性的规则。在下列情况下，当事人似应可以拒绝：（1）行政人员在执法时没有出示证件表明其身份，或者没有说明其执法意图，以致当事人无法判断其处境的；（2）违反法律关于两名以上行政执法人员的要求，或者违反行政机关应当事先作成并当场出示检查（调查）通知的要求的；（3）执法人员扣押物品而不当场出具清单的；（4）行政人员在实施强制措施过程中严重侵害善良风俗和人格尊严的。例如，叶某等两名警察在嫌疑人家里搜查被盗布匹时，对嫌疑人的妹妹进行搜身，并将手伸进她的内衣内裤，嫌疑人当场打了叶某两记耳光。这样的抵制行为应当被认为是完全正当的。[77]
其次，对于依法给予当事人复议和诉讼权利、期满才予以强制执行的行政行为，拒绝权的行使应当给予比较严格的限制。在这个问题上，不妨适用学者所讨论的行政行为无效的情形。但涉及具体情形，有些学者的观点似乎过于笼统，可能过分扩大了拒绝权的范围。例如有论者提出，行政机关违反正当程序原则所作的行政行为、违反一事不再罚原则所作的行政处罚都属无效[78]，基于明显错误的事实认定而作出的行政行为也属无效[79]，当事人有权拒绝。这些情形如果作为法院在行政诉讼中审查行政行为合法性的标准、甚至作为非讼执行案件的审查标准都可能是恰当的，但作为公民行使拒绝权的一般标准，不免令人担心。特别是正当程序原则，由于其内涵比较宽泛、模糊，以违反正当程序作为无效情形有损行政秩序的安定性[80]；而且，行政机关违反听取意见、说明理由、告知权利等程序要求的，当事人通常可以事后寻求救济。当然，如果法律对公民拒绝权有明确规定的，就不必纠缠行政行为是否无效。
第三，对于生效行政决定的强制执行，当事人原则上不能抗拒。如果据以执行的行政决定不成立（例如依法应当作出书面决定而未作出的），尚未产生可执行效力（例如行政决定载明的履行期限尚未到期），或者根本上是无效的，当事人有权抵制。如果强制执行措施严重侵害善良风俗和人格尊严，公民也有权抵制。
第四，对于行政不作为，由于涉及广泛的公共利益，公民的藐视应当严格限制，原则上以法律规定为限。法律对行政不作为的后果作了明确规定的[81]，从其规定；法律没有规定的，一般不能无视行政执法要求而直接行动。例如，卫生检疫机构违法拒绝为一个证照齐全的生猪屠宰场进行生猪检疫，似乎不能成为当事人擅自售卖未经检疫猪肉的正当理由。
