2、行政诉讼对宪政的消极影响
任何事物都有其两面性,行政诉讼也不例外,它除了给宪政带来积极的影响外,还可能给宪政带来消极的影响。这种消极影响可以表现为两种倾向:
(1)行政诉讼可能偏离宪政
由于无处不在的传统集权文化,历史上行政诉讼长期以来得不到宪法诉讼的有力指引、支持和约束,不得不孤军与集权势力相抗衡,因而也就难免在斗争中有所妥协,从而表现出偏离宪政的倾向。甚至这种偏离宪政的倾向即便是在现代也可能存在,例如法国现行宪法只建立了有限的事前法律违宪审查制度,而大量由行政法院审查的包括自主性立法在内的政府立法案件,都得不到宪法委员会来自宪政层面的经常性控制,而这在一定程度上无法保证行政诉讼不偏离宪政。
由于传统文化的某些相似性,我国和大陆法系国家一样,行政诉讼容易受集权传统干扰而偏离宪政。这一点并不会因为经济现代化的实现而可以被省略,也不会因为宪法诉讼制度的确立而可以一劳永逸;相反,历史证明,只要我们稍稍放松警惕,行政诉讼就会被拖回集权的泥潭而偏离宪政的目标。
(2)行政诉讼有推动“宪政司法化”的倾向。
在行政诉讼的持续发展下,它有将行政权和立法权最终纳入司法控制的倾向,从而使宪政从早期的议会控制行政权演进为司法权最终控制行政权和立法权的高级阶段,笔者称其为“宪政司法化”。它不同于我们常说的“宪法司法化”,“宪法司法化”仅指宪法的司法适用问题,而“宪政司法化”则是指在宪法诉讼产生后,宪政问题的最终发言权有从议会转移到宪法审判机关的倾向,从而给宪政带来种种司法化的影响。
司法活动为了追求个案公正而特别强调程序和证据,而行政活动在很多场合都要优先考虑效率,因此如果要求行政活动凡事都要象司法活动那样遵循严格的程序,注重书面证据,那可能会使宪政进入程序主义和文本主义的误区。例如英国历史上著名的“纪录中的法律错误” [19]审查原则。再如美国早期实行的治安法官兼理地方司法权和行政权制度使后来的行政法治带有明显的司法烙印,而行政听证程序显然是这种影响的浓缩表现。
此外,行政诉讼带来的“宪政司法化”除了给人们带来一些形式上的困扰外,还引起了许多人对其实质的争议——少数几个非民选的法官是否可以限制多人组成的民选立法机关?!那么,谁又来监督监督者?!
(二)宪政对行政诉讼的回应
宪政统领包括行政诉讼在内的整个法律制度,而不是相反,这一点是毫无疑问的。但是,问题在于,就现实运作层面而言,由于行政争议的日常性和普遍性,以及行政诉讼启动程序的简便性,行政诉讼总是会遇到难题需要积极、主动地向上探求宪政的意图,它不会消极、被动地等候宪政发号施令,这时宪政如何回应就显得十分重要了。
1、 宪政对行政诉讼的积极回应
宪政对行政诉讼的回应依宪政模式的不同而不同。在英国的宪政模式下,议会同时握有立宪权和立法权,并且宪法性法律和法律在制定程序上和效力上没有什么明显的不同。因此,行政诉讼提出的一些具有宪政意义的诉求,诸如司法独立、限制行政权等,都相对刚性宪法国家较容易获得议会的认同和支持。同时,由于法院握有法律的最终解释权和判例法创制权,因此,大量在行政诉讼中出现的一般性、具体性的宪政诉求,也都能及时得到灵活解决;而涉及到的一些普遍性、原则性的宪政诉求,也可以通过判例上升为宪政原则和宪政规范。可见在英国,宪政与行政诉讼之间的联系较为紧密,宪政对行政诉讼的回应也较为积极。