四、余论
本文阐述的二维视角下的新型合法性审查方式，不仅能够缓解非诉行政执行案件内部双重价值目标间的张力，而且能够理顺与外部性制度的关系，实现与行政程序、普通行政诉讼等制度的平稳衔接。一方面，处于新合法性审查第一维度的“卷面审查”制度的实施，可以倒逼行政机关在行政过程中不断强化信息公开、听取相对人意见、证据采集、说明理由等方面的作为义务，促使其不断强化对相对人的程序保障力度，否则其在非诉执行阶段可能承受申请无法获得法院支持的不利后果。同时，由于法院在非诉案件中不再举行正式听证、听取双方当事人意见等活动，相对人如果期望实现对自身权益的周全化保障，必须在法定的期间内提起行政诉讼。如此，普通行政诉讼活动会被认真加以对待，而法院在非诉行政执行案件中的受案压力也会因此有所减轻。总之，“卷面审查”的导入可以实现化解行政争议的重心从当前所倚重的非诉行政行为执行阶段向正常的行政程序和普通行政诉讼阶段回归。另一方面，在当前对我国普通行政诉讼制度进行反思的过程中，很多学者提出应当引入灵活多样的审查标准。而本文阐述的、处于非诉执行案件合法性审查第二维度的多元审查强度体系的运行，可以作为试点来检验该制度引入到普通行政诉讼中的可行性。当然，本文提出多元审查强度体系观点的意图仅仅在于提供一个思考的框架，提示学界与司法实践者注意在审查方式之外尚且存在着谋求相对人权益保障的正当性资源。至于这种审查强度体系究竟如何展开，并不是通过理性建构就能一蹴而就式地加以形成，毋宁需要法院通过诸多案件的具体审查实践逐步发展而成。在此，通过发挥典型性案例的指导功能来充实这种审查强度体系可能是一条便捷的发展进路。[17]
【作者简介】
施立栋，浙江大学光华法学院。
【注释】北京大学法学院姜明安教授指出，独立的司法裁决制度是新征收条例中规定的“司法强拆”制度得以有效运行的前提性机制之一。参见姜明安：《新征收条例需要进一步完善“司法强拆”》，《法制日报》2010年12月20日，第1版。
《
行政诉讼法》第
66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”最高人民法院《
行政诉讼法若干解释》第
93条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定”。
有学者着眼于行政行为的起诉期限已经超过的事实，主张废除当前由法院进行非诉行政行为合法性审查的制度模式。参见詹福满：《论行政强制制度的完善》，《政治与法律》2000年第4期；张弘、王琼：《取消申请法院强制执行尽快建立行政执行制度》，《法治论丛》2002年第6期。但是随着《
国有土地上房屋征收与补偿条例》和新颁布的《
中华人民共和国行政强制法》再次确认了现行制度，可以预期其在短期内不会发生改变。
在审查的启动主体上，非诉行政执行案件是由行政机关而不是行政相对人提起的；在审查所处的阶段上，对非诉行政行为的审查已经超过了法定的起诉期间；在审查结果上，非诉行政行为的审查只作出是否准予执行的裁定，并不直接针对行政行为的效力作出裁判。
戴维斯教授的这个隐喻是对20世纪60年代行政裁量问题未引起美国行政法学界充分重视状况的一个批判。参见肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第3页。
相关报道，请参见乐振华等：《佛山三水听证行政非诉执行案》，《人民法院报》2008年4月18日，第2版；辛非等：《拆迁拆违案南海法院公开听证》，《羊城晚报》2006年3月31日，第A17版。
可以看出，在行政纠纷中相对人之所以选择不起诉的诉讼策略，不仅有传统上认为的“畏讼”心理、起诉门槛高等原因在作祟，而且与现行制度根本无法吸引当事人参加行政诉讼的现状不无关联。
参见甘文：《
行政诉讼法司法解释之评论—理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第223页；傅士成：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第310页；胡建森主编：《
行政强制法研究》，法律出版社2002年版，第348页。
一般认为法律规范的逻辑结构由行为模式与法律后果两部分组成，其中法律后果是担保行为模式实效性的决定性因素。在非诉行政执行案件中通过设置依据案卷审查不能确信行政行为合法性便裁定不予执行的否定性法律后果，可以确保行政机关在行政程序中作成案卷记录这一义务的实现，尽管该义务在现阶段并不是通过制定《行政程序法》的方式进行明文规定的，而是从上述否定性的法律后果中间接推导而出的。
参见金伟峰：《无效行政行为研究》，法律出版社2005版，第212页；马怀德主编：《行政诉讼法学》（第二版），北京大学出版社2008年版，第298页；刘莘、张江红：《行政强制执行体制探析》，《法商研究》2001年第1期；张坤世：《非诉行政执行制度的诉讼化改造》，《法治研究》2009年第2期。
甘文法官也持同样的观点。参见甘文：《关于行政诉讼执行的若干问题》，载《行政法学研究》2002年第1期。
“非卷面审查”的逻辑是：虽然通过完全审查发现了行政行为的所有违法之处，但是对于其中一般性违法不予执行。该种审查方式不仅耗费了大量审查合法性的司法资源，而且其裁定在具有实质正义观的当事人来看也显然是难以接受的。与之相比，“卷面审查”的逻辑则是：虽然不能够发现行政行为的所有违法之处，但是对于能够发现的重大或者一般性违法行政行为就不予执行。而且，由于属于一种不完全的审查方式，通过“卷面审查”发现的一般性违法在客观上可能是重大明显违法。
功能比较法是一种关注制度的实质与功能、以问题解决为导向的比较法研究方法，它摈弃概念、结构等教条主义式的理解，承认只要面临着相似的问题，在不同的法律制度之间就存在比较的可能性。参见茨威格特、克茨：《比较法总论》，潘汉典等译，法律出版社2003年版，第46-48页。
其中“实质性证据标准”和“专横、任性、滥用自由裁量权标准”在当代已经逐渐向“合理性”标准融合。参见王名扬：《美国行政法》（下册），中国法制出版社1995年版，第693页。
美国1946年的《联邦行政程序法》赋予了当事人广泛的程序参与权利，这被认为是行政机关的事实认定结论具有可信赖性的重要保证。德国科隆大学教授何依塞尔（Robert Heuser）指出：“在行政程序被当做保证足够的法律保护的法律体系中，对事实判决的司法控制被严格的限制了”。罗伯特·何依塞尔：《行政行为的司法审查范围之比较》，载杨海坤主编：《架起法系间的桥梁—东吴比较法研究所成立一周年纪念论文集》，苏州大学出版社1995年版，第156页。
关于行政机关在具体个案中作出法律解释这一行为的性质，学界存在争议。有人认为是法律问题，也有人认为是事实问题，而更多的人倾向于认为是事实与法律的混合问题。参见王名扬：《美国行政法》（下册），中国法制出版社1995年版，第713-714页。由于法院对该问题具有定性的权力，通过将具体的法律解释看成是一个事实问题，法院可以规避《联邦行政程序法》第706节的规定，并对行政机关的个案解释适用法院对事实问题采取的合理性审查标准。
2010年11月26日颁布施行的《
最高人民法院关于案例指导工作的规定》第
1条规定：“对全国法院审判、执行工作具有指导作用的指导性案例，由最高人民法院确定并统一发布”。根据该条规定，对审判和执行具有指导意义的案例均应当纳入到指导性案例的范围之内。但是在当前行政指导性案例的编制过程中，往往忽略了对执行工作具有指导作用的指导性案例的整理。基于规范与统一非诉行政执行案件合法性审查权力的要求，对非诉行政执行典型案例的编制工作可以弥补上述不足并成为未来指导性案例制度发展的新增长点。
