二、当前非诉行政执行案件的合法性审查实践及其困境

　　（一）规范表达与实践运作

　　《行政诉讼法若干解释》第93条对非诉行政执行案件的审查方式只是作了概括性的“合法性审查”的规定，至于该“合法性审查”如何具体展开则未作进一步的明确规定。在司法实践中，该种“合法性审查”主要由各级法院通过颁布相关规范性文件的方式得以具体化。通过对这些规范性文件的梳理，可以发现在我国当前非诉行政执行案件的司法审查实践中广泛认可了法院通过举行正式听证或者听取行政机关和被申请人意见等形式依职权重新调查案件事实和重新认定法律问题的权力。比如重庆市高级人民法院关于非诉行政执行工作的若干意见》第19条第1款规定：“行政庭应当组成合议庭以书面或者听证方式审查具体行政行为的合法性。”《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答（二）》第17条规定：“法院对非诉行政执行案件的审查以书面审查为原则。必要时，可以找申请人、被申请人谈话，核实有关案情。”《福建省高级人民法院关于审查非诉执行行政案件的若干规定（试行）》第17条也引入了非诉行政案件执行前的听证制度并对其适应的特定情形进行了详细规定。此外，2011年6月30日新颁布的《中华人民共和国行政强制法》第57条也规定法院在裁定执行前可以听取行政机关和被执行人的意见。

　　在笔者资料收集的范围内，对非诉行政执行案件未明确规定赋予法院重新调查案件事实权力的规范性文件只有《广东省法院办理执行非诉具体行政行为案件办法（试行）》。该办法第14条规定：“行政审判庭在接到立案庭移送的案件材料后，应当组成合议庭，对具体行政行为的合法性进行书面审查。”从该条“书面审查”的表述来看，似乎排除了听证、听取相对人意见等审查形式。但是在司法实践中，在属于该办法实施范围之内的广东省佛山市三水区和南海区都出现了法院组织进行听证活动的案例。[6]之所以产生这种现象，是因为在法院看来“书面审查”只是一个与开庭审理相对的概念，因此只要不开庭审理，其并不排除通过组织听证等形式对行政行为进行审查。这种观点也可以在前述《重庆市高级人民法院关于非诉行政执行工作的若干意见》第19条第2款的规定中得到印证，该款规定：“以书面方式审查的，应当主动听取被申请人的意见并制作笔录。”

　　即使是在没有明确制定类似上述规范性文件的地区，在非诉行政行为执行前通过举行正式听证、听取当事人意见等方式进行合法性审查的做法也已经在我国各地法院普遍开展。有学者通过阅读法院卷宗、访谈法官等方式的实证研究，证实在非诉行政案件中法院并没有采取书面审查的方式，而是普遍采取了向当事人询问情况、听证等手段。{1}个别地区法院甚至在不区分案件具体性质的情况下一律组织实施听证活动。{2}在各地纷纷开展上述合法性审查实践的同时，需要我们基于非诉行政执行案件的特殊性质展开理性反思。

　　（二）内外交困：现行合法性审查实践的制度困境