笔者认为，可以将非诉行政执行案件“合法性审查”这一规范用语解构为“审查对象”和“审查强度”这样横、纵两个维度的内容。其中，“审查对象”指的是法院据以进行审查的材料来源或者范围，它涉及的是法院审查权力覆盖广度的问题；而“审查强度”则指法院应当在多大程度上介入到行政行为所涉及到的对事实与法律问题的判断，它处理的是法院审查权力触及深度的问题。具体对应到非诉行政执行案件中，“审查对象”可以分为以行政机关提交的申请材料为对象的审查和在行政机关提交的材料之外重新调查案件事实的审查两种类型；“审查强度”则可以根据不同的个案状况形成强弱程度不一的多元化审查强度体系。这样，随着审查对象的伸缩和审查强度的变换，相应的合法性审查可以分化组合形成不同的类型与模式，法官可以针对具体个案游刃有余地择选灵活多样的审查模式，进而有效化解蕴含于其中的相对人权益维护和行政机关效率照顾之间的紧张关系。
（二）合法性审查的对象
鉴于司法活动开展的合法性审查实践过分强调相对人权益保障之面向而对行政机关效率回应不足的弊病，非诉行政执行案件的审查对象应当限定于行政机关提交给法院、用以证明行政行为合法性的申请材料。这里便提出了处于合法性审查第一维度、以案件材料为审查对象的“卷面审查”原则。
从内容上看，案件材料不仅涉及行政机关对事实问题的认定，还包括对法律问题的解释。从形式上来看，案件材料包括：行政主体在行政程序中通过各种调查手段获取的证据；行政主体作出或收到的法律文书；相对人提供的用以证明案件事实的各种证据等。这些材料由行政机关在行政程序中制作、收集而成，它们构成了法院进行合法性审查的限定性范围。“卷面审查”原则要求法院只能以案件材料记载的事实与法律依据为基础进行行政行为合法与否的判断，并据此决定是否对非诉行政行为裁定执行。如果法院依据对行政机关提交的申请材料的审查不能确信得出行政行为合法结论的，便得作出不予执行的裁定。[9]
这里需要结合“卷面审查”原则对《行政诉讼法若干解释》第95条的规定作一个澄清。该条规定，被申请执行的具体行政行为存在明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据或者具有其他明显违法并损害被执行人合法权益情形的，人民法院应当裁定不准予执行。该条规定确立了行政机关在审查非诉行政行为时的“明显违法”标准。但是很多学者在解说这种“明显违法”标准时常常认为其就是作为判定无效行政行为标准的“重大明显违法”情形。[10]在这些学者看来，只有对于无效行政行为法院才能裁定不予执行，对于一般或者轻微违法行为法院只能裁定予以执行，这是当事人不在法定起诉期间内起诉应当付出的代价。对于上述观点，有学者提出了质疑，认为起诉期限的经过仅仅意味着相对人丧失了寻求司法救济的程序性诉权，但是其实体权利并未减损。法院不能通过执行一般违法的行政行为侵害相对人的实体权利。{4}也有学者从实质正义的立场出发提出反问：“假如这种违法虽不是‘写在额头上’的明显，却已达到了撤销的程度，难道法官还要视而不见，违心执行？”{5}笔者认为，结合卷面审查原则可以更加清晰地得出此处裁定不予执行的行政行为不同于无效行政行为的结论。在这里，“明显违法”应当理解为“基于卷面审查明显看出的违法”。“明显”一词不是用来限定行政行为的实体性违法程度，而是用来修饰“看出或者发现”这一程序性动作。[11]也就是说，如果法院通过卷面审查这种不完全的审查方式“明显”地发现行政行为违法的，便得作出对非诉行政行为不予执行的裁定。在外延上，这种“明显违法”既包括重大明显违法也包括一般性违法，很难想象通过案卷审查发现的一般违法性行政行为仍然可以由法院加以强制执行。[12]因此，这里的“明显违法”不同于普通行政诉讼活动中法院通过重新调查案件事实得出的关于行政行为重大明显违法的结论，后者仅仅是作为判断无效行政行为标准的“明显违法”而排除了一般和轻微违法行政行为。
