非诉行政执行案件合法性审查的二维解构
施立栋
【摘要】作为一项非典型的司法审查活动，非诉行政执行案件的合法性审查与普通行政诉讼案件迥异。当前司法实践中开展的审查活动忽视了这种差别，引发了与行政过程、普通行政诉讼等外部制度的兼容性难题，且不利于行政效能的切实发挥，应当进行重构。新的合法性审查在两个维度内展开：首先以行政机关提交的申请材料为审查对象；其次根据个案情况适用不同的审查强度。通过审查对象的理性限定和审查强度的灵活变换，新的合法性审查可以有效化解内部双重价值目标之间的张力，并实现与外部制度的平稳衔接。
【关键词】非诉行政执行；合法性审查；审查对象；审查强度
【全文】
一、问题之缘起：实务困扰与理论失焦
2011年1月国务院公布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，其中新规定的“司法强拆”制度被认为是一大亮点。该法第28条第1款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。“司法强拆”制度的导入，承载了转型期制度设计者及社会民众对司法体系所应担当角色的诸多期许，但是由于面临着体制性障碍，法院系统内部对这个从行政机关转移而来的“烫手山芋”唯恐避之不及，学界对法院能否胜任这一角色也持审慎的观望态度。[1]置身于拆迁这一各种社会矛盾交汇与竞逐的特殊场域之中，法院是继续承受来自现实权力的牵制、充当行政机关的“橡皮图章”并进而成为社会各种矛盾聚焦的众矢之的，还是以此为契机果断铸就一把高悬于行政机关头上的“达摩克利斯之剑”，微妙地改变权力间的制衡关系并重塑社会形象，成为一项深深困扰着转型期法院的艰难抉择。
其实，“司法强拆”制度只是我国整个非诉行政执行体系中的一项具体制度。根据《行政诉讼法》第“条规定和最高人民法院《行政诉讼法若干解释》第93条的规定，[2]对于法律、法规未明确授予强制执行权的行政机关作出的非诉行政行为，行政机关只能向法院申请强制执行；而法院在决定是否裁定执行之前，则必须首先对该行政行为进行合法性审查。[3]这种在执行过程中围绕非诉行政行为的合法性展开的司法审查活动，无论是在启动主体、审查时机还是裁判方式上都与普通行政诉讼案件中的合法性审查不同。[4]法院在进行非诉行政执行案件的合法性审查时，既不能放弃独立的审查职责而对行政机关的执行申请“照单全收”，否则便背离了设立该制度旨在强化对相对人权益保障力度的初衷；也不能够采取与普通行政诉讼案件相同的合法性审查方式，不然便是无视两种司法审查方式间存在的巨大差别，并将阻碍到行政效能的切实发挥与行政任务的顺利达成。
可见在非诉行政执行案件中蕴含着维护行政相对人权益与照顾行政效率双重制度目标之间的深层张力，而这一张力的化解需要借助于对《行政诉讼法若干解释》第93条规定的“合法性审查”这一术语进行精致的规范解构。然而，与当前我国学者对普通行政诉讼案件的合法性审查倾注大量笔墨进行研究相比，对这种“非典型性”的合法性审查进行有说服力解释的研究成果寥落晨星。借用美国著名行政法学者K. C．戴维斯教授的隐喻，如果我们将上述两种研究比作为学术屋顶的前后两端，那么其中一端显然已经相当坚固了，但是大多数学者仍然蜂拥在这一端研究如何防止屋顶的渗漏；而另一边即将倒塌，却未能引起足够关注，只派一个临时工进行照看。[5]在本文中笔者就充任这样一位临时工的角色，在对当前我国司法实践中开展的非诉行政执行案件合法性审查方式进行批判性思考的基础上，重新阐述该合法性审查的规范内涵。
