（三）合法性审查的强度
合法性审查强度的展开首先需要区分事实问题与法律问题。其中事实问题是指必须通过听取和评价证据来决定的问题，除非该问题已经获得了当事人的承认；而法律问题则指需要通过考虑和衡量法律上的规定和法律上的辩论来决定的问题。{6}这种对于事实问题与法律问题作出区分处理的制度可以追溯至普通法上的陪审制度，因为在陪审制下由陪审团对事实问题作出判断，而法院则进行法律问题的解释与适用。{7}虽然陪审制度在现代英美法系国家日趋式微，在大陆法系国家则未予采纳，但是这种建立在区分法院对不同问题审查能力基础之上的制度在现代各国司法制度中得以承继。尤其是在非诉行政执行案件中，由于涉及处理司法权对行政权的必要控制和适当尊重之间的紧张关系，这种区分更是具有重大意义。当然这种区分只能是相对的，由于需要将客观事实转化为法律术语进行表述并因此不可避免地渗入法律判断，两者往往水乳交融并构成阐释学意义上的循环，以致于在法律适用过程中必须将“眼光不断往返流转”{8}于规范与事实之间。
1．事实问题的审查强度。由于《行政诉讼法若干解释》没有就非诉行政执行案件中法院对事实问题的审查强度作出规定，因此需要运用“功能比较法”[13]，在参考相似功能法律制度（例如我国的普通行政诉讼以及域外的行政诉讼制度）的基础上进行非诉行政执行案件审查强度体系的设计。在我国普通行政诉讼中，根据《行政诉讼法》第54条第1项的规定，法院在对事实问题进行审查时只有认为行政行为“证据确凿”的才予以维持。可以看出，该条规定确立的审查强度是一种单一并且十分严格的审查基准，它无法为非诉行政执行案件提供直接的借鉴。但是，当将视角切换到域外的行政诉讼制度时，我们可以发现存在着针对事实问题的多元化审查强度体系。以美国行政法为例，根据《联邦行政程序法》第706条的规定，在联邦层面存在着“实质性证据标准”、“专横、任性、滥用自由裁量权标准”和“重新审理标准”三种不同的审查标准，它们分别对应于法院强弱程度不一的审查强度。[14]而在州层面，法院则根据制定法和判例发展出了“重新审理标准”、“以案卷为基础的独立审查标准”、“明显错误标准”、“实质性证据标准”、“少量证据标准”以及“不可审查标准”六种审查标准。{9}但是，由于行政机关在认定案件事实过程中需要遵循严格的行政程序，[15]且相比于法院具有更明显的专业技术优势，法院对于事实问题总体上采取了以“实质性证据标准”这种合理性审查强度为原则的审查基准，同时可以根据不同个案强化或者收缩审查强度。
美国法上这种灵活应对案件不同事实情况的多元审查强度体系值得我国在设计非诉行政执行案件审查强度时进行借鉴。概括地讲，可以综合考虑在事实认定阶段行政程序保障的完备情况、执行行为影响到的权利性质、被执行人的状况、执行手段的严厉程度等方面因素，总体上设置合理性审查和严格审查两种审查强度。在该审查强度体系中，原则上应当采取合理性审查强度，只有当出现下列情形之一时，法院才能将审查强度提高到严格审查的层次，以期强化对相对人权益的保障:(1)行政机关在事实认定阶段缺乏对相对人程序权利的足够保障，例如事先没有告知相对人相关信息，事中没有听取相对人的意见等；(2)执行行为将严重影响到相对人的生活处境；(3)执行行为将造成难以恢复的后果等情形。
