(二)治权的流失
在基层治理研究领域，最早提出治权问题的是李昌平，他有着从事乡村治理工作的丰富经验。在他的工作经验中，1980年代的农民上访量很少，1990年代开始增多，税费改革后尤其多，并出现了新的上访高潮。在他看来，农村上访日渐增多，原因不在于信访制度有问题，也不是农民维权意识的兴起，而是因为乡村两级丧失了治权。在李昌平那里，乡村治权是乡村治理的经济基础，主要是指集体土地所有制。由于集体土地所有权的虚置，集体经济空壳化，乡镇企业破产，乡村治理由“块块为主”变为“条条为主”，导致乡村治权逐步丧失，乡村治理无法有效达成，农民权利无法得到有效保障和落实，上访遂急剧增多。[42]申端锋在此基础上发展了乡村治权这一概念，用来指称基层政权在乡村治理中的权力。在他看来，乡村治权乃是对乡村权力与治理资源关系的一种概括，是指乡村组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力。他将治理资源分为两大类，即物质性资源和权威性资源，物质性资源主要是指乡村组织所拥有的物质和财政资源，包括集体土地、乡镇企业等；权威性资源指乡村支配农民的手段与制度，如综合治理、“两工”制度等。[43]上述定义显然受到了吉登斯的影响。吉登斯将权力同资源联系起来，认为权力的生产离不开资源的集中。资源在能动者为完成其一切事务的活动过程中被运用，它们内嵌于社会体系的再生产过程之中，包括权威性资源和配置性资源。权力与时空有所关联，某种聚集时空范域的场所为配置性资源和权威性资源的集中提供了可能性，从而构成了“权力集装器”。场所类型的变化体现了行政力量的不同，资源聚集程度的不同反映了权力扩张的范围不同。在现代社会中，组织的行政管理场所，如公司、学校、大学、医院、监狱等，均是资源的聚集中心，但是只有现代国家在许多方面才成为最突出的权力集装器。[44]当居于情境中的行动者将资源纳入日常的生活行为中时，资源才得以运作。作为生产行政力量的舞台，“权力集装器”通过集中配置性资源和权威性资源而生产出权力。
历史唯物主义从生产力的增长来讨论历史发展和社会组织变迁，[45]这可以被视为对配置性资源的强调。李昌平在讨论乡村治权时对“经济基础”的强调，其理论资源应该来源于此。申端锋在具体研究中显然更加全面。一方面，村组集体财政能力不断弱化，尤其是取消农业税后，只能靠上级政府的转移支付维持运转，无法依靠自身力量进行公益事业建设；土地二轮延包后，国家强调土地承包“三十年不变”，反对土地调整，土地利益结构逐渐刚性化，这些都使得村庄解决问题能力下降。另一方面，“两工”制度取消，乡村干部在治理中越来越无法约束村民，而只能指责农民“素质低”、“缺乏集体主义观念”。这从配置性资源和权威性资源两个方面的缺乏揭示了乡村治权的弱化，但仍然以配置性资源(经济基础)的流失为主线。这对基层上访增多、乡村组织困于应对有相当的解释力，但难以解释政府在解决上访问题中也处于被动境地，难以解释无理上访的扩大化。实际上，基层政府治权的丧失，更加关键的是权威性资源的流失，这很大程度上源于改革开放后政府在话语体系中的被动。
改革开放后，阶级斗争不再是政府的主要工作，因此整个社会治理模式也要从阶级斗争中解脱出来。这个转型过程在1980年代开始起步，到1990年代开始加速，其标志是“建设社会主义法治国家”口号的提出。治理方式的转型意味着旧的权威性资源的流失和新的权威性资源的聚集。旧的权威性资源的流失意味着批斗、游街、禁闭等阶级斗争年代的手段不能再被使用；而新的权威性资源的聚集需要建立与现代法治社会相匹配的公共规则和公民意识，这不是朝夕可完成的事情。因此，基层治理处于转型时期的悖论之中，立法按照现代法治社会的理想已经建设完成，但社会治理却无法按照立法的理想去实践。公民意识未能最终形成，公共规则未能确立，社会治理却需要进行，新的权威性资源用不上，旧的权威性资源又不能用，这导致转型期治理的权威性资源十分缺乏。
因此，基层只能通过各种办法聚集资源，综合治理是其中最典型的体现。它的要害在于“综合”各个方面的治理资源，从某种意义上说，综合治理是基层政府治权流失的标志和能动反应。在这一能动反应的过程中，还有很多非法的方式登上了治理的舞台。阶级斗争中针对敌人的批斗、游街，针对落后分子的禁闭，演变成了针对钉子户、上访户的体罚、关小黑屋等。[46]这些强制手段都已在法律上被否定。通过合法与非法的手段聚集权威性资源，在世纪之交前，基层政府基本能够有效维持治理。
1990年代以后，法治话语、权利话语全面进入中国，阶级斗争年代的各种话语日渐在权利话语面前丧失了对社会现象的解释力和对民众的说服力。在权利话语面前，收容遣送和强制劳动也丧失了制度合法性。2003年，在“孙志刚事件”的推动下，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，流乞收容遣送制度被废除。正是在权利话语的压力下，[47]不久信访收容制度也在质疑声中退出历史舞台。2009年11月，深圳市发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》，明确列出包括在市委市政府办公场所外聚集、滞留等14种非正常信访行为。对于多次非正常上访行为人，除予以行政拘留、追究刑事责任等之外，符合劳动教养条件的，将予以劳动教养。有关机构解释说，当前许多非正常上访行为扰乱了正常的社会公共秩序，如果不采取措施加以整治，势必会愈演愈烈。但媒体和社会对此种说法并不接受，普遍认为这种做法侵犯了信访人权利。[48]权利话语限定了基层政府的工作方法，使他们在上访治理中可利用的手段大为减少。那种对钉子户、上访户进行体罚、关小黑屋的治理方法，基层政府再也不敢用。在追求“法治”的社会中，在去阶级斗争的年代，上访人错误再大，只要没有犯罪行为，也只是属于批评教育的范畴。在权利话语的支配下，劳动教养制度日益受到批评，被指责违反了法治精神，并与中国政府签署的人权公约相背，并成为有关部门滥用权力、非法剥夺公民人身自由现象屡屡发生的根源，[49]因此要求废除这一制度。在这种情况下，基层政府甚至连劳教制度这样的合法手段也越来越不敢使用，不依法对可以进行劳动教养的无理上访人采取措施，这些都导致上访治理中权威性资源的进一步流失。
五、现代国家的基层法治
上访潮居高不退，中央不断强调“属地管理，分级负责”，要求“将矛盾解决在基层”。然而，由于缺乏治权，基层政府疲于奔命，游走在法治的边缘，上访问题却无法解决。面对权利话语，政府显得比较被动，丧失了话语权。行文至此，自然会想到出路问题。中国已经将建设社会主义法治国家提上了日程，而当下西方法治国家则可以为我们提供一套关于法治的想象，因此不妨先参考一下西方法治国家的具体做法。
