无理上访与基层法治
陈柏峰
【摘要】当前上访潮居高不下，主流的维权视角仅有部分解释力，难以解释无理上访的扩大化趋势。借助于吉登斯的权力观，将权力运作与其可以调动的“资源”及相关话语联系起来，可以从“治理--资源”的角度理解基层法治实践。从历史经验来看，基层政府在上访治理中有足够的权威性资源，因此可以在缺乏配置性资源时成功应对无理上访问题，这种权威性资源建立在“顺民--刁民“或”人民--敌人“话语的基础上。1990年代以来，基层政府在权利话语面前日渐被动，话语权不断流失，这导致其可以利用的权威性资源越来越少，治权因此不断丧失，从而越来越难以遏制无理上访。真正化解上访潮，需要在政府治权与民众权利之间寻求合理的平衡，并引导权利话语健康发展。
【关键词】无理上访；治理；资源；治权权利
【全文】
一、问题与进路
1990年代以来，中国的上访潮一直居高不下，上访量不断攀升。对此的主流解释是维权视角，它认为上访问题的症结是基层政府侵害了公民权利，上访则是一种维权形式。[1]这种视角在学术上都接受了国家与社会的理论框架，认为上访问题背后的症结，一是基层政府侵害了公民权利，二是农民的权利意识不断增长，现代权利观念深入人心。因此，农民上访是维护自身权利的一种形式，农民维权的矛头直接指向了基层政府，维权行动受到了基层政府的种种制约。
维权视角可以从一方面理解上访潮的高涨，但未能深入讨论底层民众与基层政府互动，因此很容易在脱离中国政治和社会考量的模仿西方法治道路上“一厢情愿”地思考，难以真正理解当前的上访潮，难以把握上访治理的制度出路。而且，这种视角基础上的权利话语，在经过媒体不断简单复制而占据社会主流地位后，就将上访问题结构化、客观化、本质化了，使得人们一想到上访，就与客观的权利受到侵犯自动地建立了联系，从而在给定的“侵权--维权”的空间中思考上访问题。这既不符合上访潮的复杂现实，也不利于政府和社会对上访问题进行区分和有效治理。因此，我们需要深入了解基层法治的运作，暂时悬置价值目标，关注法律制度在基层社会的实践过程和后果，考察基层政府与底层民众的互动，展示基层法治实践的复杂性。
上访潮以及对它的治理，深陷在中国的法治转型之中，属于中国政治转型的一部分，因此对它的分析应当具有“政治意识”和“历史意识”。[2]中国是一个有着五千年文明的社会主义国家，正在向市场经济国家转型。在这个巨大的转型中，社会利益在短时间内以较为激烈的方式被重新分配，人们的观念也随之发生着剧烈变化，各种不同的人群基于诸多不同的原因而上访。基层政府面对的重要挑战之一，在于遏制其中的无理上访。基层法治实践中，由于无法有效遏制无理上访，无理上访有扩大化趋势，并出现了“谋利型上访”。基层政府颇为尴尬，在权利话语和上级政府的压力下，只能游走于法律的边缘。因此，研究需要面对基层政府的尴尬和困境。最近几年，我们一直行走在中国基层，在县乡村开展各种调研，一直关注上访问题及其治理。本文将在调研掌握的资料和形成的问题意识的基础上，系统地讨论这一问题，并从相关历史经验中寻求走出困境的对策。
“治理”意味着权力对社会的作用。对权力的理解存在不同的理论传统，如韦伯关注权力的“拥有”，重视作为权力中心的国家机构，关注权力拥有者的合法性来源；福柯则反对权力中心化的模式，认为权力是生产性的实践，是非中心化、无主体、多元的弥散性关系存在。吉登斯则综合了韦伯和福柯的权力观，既关注到了权力的能动性，也关注到了权力的支配性。受其启发，本文将基层政府的上访治理(权力运作)与其可以调动的“资源”及相关话语联系起来，这或许可以开辟出“治理--资源”的研究进路。
吉登斯将权力同资源联系起来，认为权力的生产离不开资源的集中，“资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素”。[3]它可以分为两类：权威性资源和配置性资源。前者源于对人类行动者活动的协调，后者则出自对物质产品或物质世界各个方面的控制。权力是所有行动的普遍特征，“行动本质上包括运用‘方法’以获得结果，这种结果是通过行动者直接介入事件过程所带来的”，而“权力代表了能动者调动资源建构那些‘方法’的能力”。[4]不过，资源能否用来达到个人的权力目的，却要依赖于个人是否能从他人那里获得必要的遵从。遵从并不完全取决于权力的直接作用。
在吉登斯看来，凡是人类的互动，都包括意义的沟通、权力的运作以及规范的制裁模式。能动者在互动的生产或再生产过程中，纳入了与社会体系相适应的结构要素，包括示意(意义)、支配(权力)与合法性(制裁)。这些结构要素提供了一种可用如下表述形式对制度进行分类的方式，可表述如下：[5]
表意--支配--合法性象征秩序/话语模式支配--示意--合法性政治、经济制度合法性--支配--示意法律/制裁模式在这个分类体系中，特定的象征秩序/话语模式可以通过表意来获取支配能力；而特定的政治、经济制度通过聚集资源来实现支配；法律/制裁模式则是对象征秩序及政治、经济制度的法律化。在国家治理活动中，政治、经济制度是权力运作的基础，是治权的基础；而象征秩序/话语模式是权力运作的意识形态合法性基础，是话语权的基础。治权是治理主体凝聚、配置资源进行社会治理的权力。话语权是通过语言表述产生的象征性权力，进而维系象征秩序。现代国家的治理尤其依赖象征秩序/话语模式，它们将表意过程与局部利益合法化联系在一起，是某些支配关系中的不对等。[6]话语权常常构成治权的基础。本文将从治权及其背后的话语权来理解基层上访治理的困境。研究表明，基层政府日益缺乏治权，缺乏足够的资源遏制无理上访，其原因在于政府日益丧失话语权，越来越受制于权利话语。
必须指出，本文无意于解释或解决所有的上访问题。实际上，上访问题太复杂，需要分类研究并寻求分类治理方法。从上访诉求是否合理来看，至少存在三种类型的上访：有理上访、无理上访、合理性模糊的上访。一个守法的基层政府困于应对的，不是有理上访，而是无理上访和合理性模糊的上访。本文试图透过无理上访来把握基层治理的困境和出路。
二、基层政府对无理上访的治理
维权的视角通常会认为，上访人权利受到了侵犯，而基层政府要么是侵权人，要么放纵他人侵权，因此受侵害的权利无法得到救济。然而，事实并非总是如此。进入上访治理的场域，我们通常可以看到很多匪夷所思的无理上访。以荆门市桥镇的杨云发上访为例：[7]
现年57岁的杨云发无业，“靠上访谋生”。2004年他因患慢性肾功能衰竭而获得每月10元的低保。2005年村里考虑平衡其他困难户，就没再给他低保。杨云发因此踏上了上访之路，至今他几乎每个月都要去上访。他的上访诉求是要求低保、特困救助、大病救助和过年补贴。理由主要有两条，一是他的父母曾经赡养过烈士母亲，二是他家有多人患病。从2006年年底到2009年，杨云发共获得了3个农村低保(父母和自己)和2个城镇低保(儿子和儿媳)，另获补助资金1？？7万元，其中大病补助就有7次。另外，他还在村级债务被国家锁定的情况下，通过上访讨回了1万多元。2009年4月，杨云发曾与政府签订协议，答应“永远不再上访”。但6月全国道德模范评比活动开展期间，他又上访要求被上报为道德模范。与我们谈及此事时，杨云发说：“(评道德模范)目的是要搞点钱用，没有其他意思。”他还说：“我没有事，反正不是去市里区里，就是到民政局去。”“只要给票子，我就喊共产党万岁。”“只要钱，不要面子。”杨云发一心谋利的行为大大影响了他在村里的声誉。他过去因家贫而受人同情，但如今一心要钱不要脸面的作风引起许多村民的反感。在村民代表会议评审低保名单时，他几次都没有获得通过，但他还是通过上访弄到了低保。在村民眼中，杨云发已经是一个上访专业户，他也因此被村庄边缘化。
