杨云发的上访几乎与维权无关，他只是借助上访来谋取利益，属于“谋利型上访”。这种上访的诉求很难说合法，也很难说合理，但上访人能够抓住基层政府的弱点并借此谋利。并非湖北荆门才有谋利型上访。在湖南邵阳调研时，我曾听说过这样一例上访：某领导人在视察该县时，临时改变计划，随意走进了一个农户家里，并与该农户合影，从此以后该农户拿着这张合影到处上访赤裸裸地要求好处，并威胁说县乡政府如果拒绝，他就要去北京上访。此后只要一到重要时刻，县乡政府都必须给他准备一份“礼物”。在河南安阳调查时，一名干部告诉我：有一次，几个上访户在一起吃完饭，打电话让当地的一名领导来结账，并威胁说，“如果不来，马上就去北京上访”。谋利型上访千奇百怪、超乎想象，底层民众的狡黠大大出人意料。列举这么多谋利型上访的例子，并非认定上访都是以谋利为目的，更不是要完全颠覆维权话语的上访认知，而只是说，底层民众的上访诉求纷扰复杂，并非维权话语所能轻易概括。除了谋利型上访之外，精神病人的上访、没有合法或合理依据的偏执型上访也可以归入无理上访之列。[8]

　　面对上访人，基层政府一般会根据上访诉求是否有理，将上访区分为有理、无理和部分有理三种。依常理而言，有理上访要满足其诉求，部分有理的上访要满足有理部分的诉求，无理上访则不应该满足诉求而应让其息访。由于距离所带来的信息成本过大，中央和上级政府很难区分有理上访和无理上访。基层政府倒是有条件和能力进行区分，但是却未必能够有效治理。一个依法的基层政府，应当可以满足有理上访的诉求，却难以让无理上访人放弃诉求。而上访人只要诉求得不到满足，常常就会继续上访。中央和上级政府难以承受蜂拥而至的上访人所带来的各种压力，因此只能坚持“稳定压倒一切”，对上访实行“属地管理，分级负责”，要求基层政府将不稳定因素消灭在萌芽状态，并以此作为政绩的考评因素。也就是说，在上访治理中，中央和上级政府要求基层政府做好息访工作，而不论有理上访还是无理上访。但是，无理上访的诉求很难被满足。

　　最近几年来，一些学人深入基层，对所在调研点的上访问题进行了长期观察和深入研究，均发现无理上访有不断增多的趋势。在湖北桥镇，2003年以来出现了以谋利为目的的“上访专业户”11人，他们至今每年“以上访为业”，2008年占上访总人数(125人)的9%，占上访总人次的29.5%，耗费了乡镇信访部门的大部分精力。[9]在河南新丰县，2008年农民的无理上访占信访总量的31%，而2001年这一数字只有4%，考虑到当地的信访总量在8年间增长了197%(从103件到306件)，无理上访的数量增加颇为惊人(从4件到95件)。[10]在河南省和平乡，精神病人上访等无理上访也不断增长。[11]另外，在其他信访工作者的报告中，也可以看到无理上访的增长趋势。[12]

　　在这种情形下，如何进行上访治理？对于基层政府来说，“保稳定”是必须做到的，要想尽一切办法做到，而且必须在合法、尊重权利的前提下做到。既然无理上访的诉求本身无法满足，就只有在问题的外围想办法，在合法之外的灰色地带想办法。这些办法有的成了明文制度，有的则“上不得台面”，“只做不说”。明文制度包括目标管理责任制、同级部门联动机制、领导干部包保责任制、敏感时期的重点人员稳控措施等。这些制度从文本上看并不违背法治，但其具体运作很难说符合法治精神。

　　实践中，对那些上访可能性很高的重点人员，需要派两名官员24小时“监控”，这种“监控”不能限制上访人的人身自由，却必须保证上访人在视线之内，一旦“失踪”，要立刻报告。很多干部被分派到火车站、汽车站等交通要地“巡视”，以劝返可能的外出上访户。所有干部的手机都必须24小时畅通，等待着去应对可能的突然任务。比如接待上访，去路口拦访，或外出截访、接访等。总之，所有的干部被动员起来了，他们不但需要展开工作，而且神经极度紧张，就像在打一场不知“敌人”会从什么地方出现的战争。一旦上访者出现，政府官员却并不敢把他们怎么样。他们只能前去讲政策、讲感情，并不敢采取强制措施。但是，对于无理上访来说，讲政策几乎没用，却消耗基层干部的大量时间。讲感情就是要求上访人考虑与劝导官员之间的感情而息访，这有时会有效。有理的上访人如果没有被“感情”打动，则要跟政府官员讲权利、讲政策，讲政治话语。这就形成了上访治理中“干部讲感情、农民讲法治(政治)”的怪异现象。而那些无理的上访人很难被“感情”打动，他们上访本来早就摆出不管不顾的阵势。

　　基层政府官员必须完成维护社会稳定的任务，而不论上访诉求是否有理，问题是否可以在法律和政策框架内获得解决。也就是说，无论用什么办法，都必须阻止上访人继续上访，尤其是赴京上访。如果上述办法都不奏效，想让上访人息访，就只有给好处。尤其是在敏感时期，必须想尽办法把上访人拖住，不让其脱身去上访。在劝说无效的情况下，就只能陪上访人喝茶、吃饭、打麻将、钓鱼，甚至陪旅游等，总之要严防死守，不让其再去上访。豫北某县每逢敏感时期，就把那些可能上访的人集中起来，带他们到外地旅游，从而防止他们上访。一个老上访户告诉我，他几次进京上访，都是县里接回来的，县里的官员带着在北京玩遍了他才愿意回来。当然，所有的费用都由县里出。上访人到了北京，说要坐飞机才愿意回来，基层干部也只好答应。按照规定，上访人员限时由基层政府接返，正是由于接访成本高昂，基层政府才会愿意为了“留住”他们而花钱。

　　这样一来，一些了解上访治理体制的上访人就可以借机谋利。他们最初或许还有合理诉求，但到后来诉求往往越来越无理。他们起先往往是由于合法权益遭到侵害而上访，在上访过程中逐渐掌握了基层政府的弱点，知道了基层政府的软肋。基层政府和官员怕缠、怕闹、怕去上级部门上访，因此只要上访人会缠、会闹，并善于缠、闹，或者威胁去上访，常常就能得到利益。在与政府的长期互动中，这些上访人逐渐摸索出了一些“门道”，他们能够抓住基层政府的弱点并借此谋利。由于基层政府“委曲求全”，事实上营造了“会哭的孩子有奶吃”、“只要上访就有好处”的氛围，形成无理上访的风气，这在一定程度上纵容了无理上访的复制。这些人甚至借助常年上访积累的经验去“帮助”或者“代理”他人上访，从中牟利，成为盈利性的上访代理。这样就形成了“上访产业”，最终基层政府不堪其扰，背上了沉重的负担。

　　可以看出，在中央上访治理越来越法治化，制度建设越来越健全时，基层上访治理的方法却显得越来越诡异。其中的明文制度越来越强调“综合治理”，而不是依靠权威机构解决争议，而另一些方法强调的却是一种“摆平就是水平”的官场哲学。这些工作方法离现代法治还有距离，正是在这种背景中，无理上访(尤其是谋利型上访)被不断生产出来。从维系上访秩序而言，让无理上访人息访更为重要。因为有理上访问题得不到解决，还不会扩张人们的上访需求；而无理上访问题如果得不到解决，更多的无理上访就会被生产出来，这会挤压基层政府应对有理上访的空间。