1979年全国人大常委会批准了《国务院关于劳动教养的补充规定》，1982年1月21日国务院转发了公安部《劳动教养试行办法》，重申将劳动教养作为强制性教育改造的行政措施和处理人民内部矛盾的方法，针对对象包括“有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的”等六种人，适应了当时社会的需要。而1957年的《治安管理处罚条例》则一直到1986年才被修改，其基本精神也被修改后的条例所坚持。这些制度也构成了政府治理上访潮的有效权威性资源。1980年8月22日发布的《关于维护信访工作秩序的几项规定》，“对于来访人员中已经接待处理完毕、本人坚持不走、说服教育无效的，可以由信访部门出具公函，公安部门协助，送民政部门管理的收容遣送站收容送回。”此后，在其他国家机关的信访工作规则中也可以见到类似规定。1362中共中央办公厅、国务院办公厅信访局曾专门颁发《关于认真处理上访老户问题的通知》，规定“对上访问题已经解决，本人在京流窜，不务正业，坚持过高要求和屡遣屡返教育无效又不够依法处理的人，可以建立一个劳动场所，把他们集中起来，加强管理，边劳动，边教育，直到他们不再到处流窜为止”。
从上面的规定来看，治安处罚、劳动教养等措施构成了政府有效的权威性资源，为维护当时的社会秩序作出了历史性贡献，也成功地应对了缠访和无理取闹的问题。这种上访治理的成功建立在“人民--敌人”话语的基础上。当然，在毛泽东的这套认识体系中，坏分子和落后分子的分类存在一些模糊性，并非严格的法律概念。正是这种模糊性，给不同政治风潮下，政府治理上访闹事留下了足够的空间。
四、话语权与治权的流失
上访治理陷入困境，原因之一是基层政府无法应对无理上访。基层政府日益缺乏治权，不能使用强制性手段。其根本原因不在于制度不完善，而是因为政府在上访治理的意识形态领域日益丧失话语权，越来越受制于权利话语。上访问题的表达，在社会上占据主流的是维权话语，这种话语使一切上访有了天然的合法性，尽管事实上存在很多无理上访；在这种话语及其他限制下，基层政府日益缺乏权威性资源，丧失了治权。这些甚至助长了无理上访的增多。我们可以从治权及其背后的话语权的流失来理解基层上访治理的困境。
(一)话语权的流失
话语是由话语领域中的所有有效声明(包括书写或口述)的总体性所组成。话语蕴涵着权力关系，话语的争夺即权力的争夺，话语的拥有意味着对权力的掌控。话语权力主要表现为通过语言表述来达到一种意义、价值和规范的建构，从而规范人们的思想行为和价值观念。[37]话语能产生象征性权力，维系象征秩序。象征权力是社会生活中比专政机关的暴力更常见的权力形式，它是一种隐形的，通过言语能构成既定现状的权力，一种使人理所当然地接受的权力。[38]象征性权力之所以能够维持或破坏社会秩序，赋予话语以权威性，正是由于人们确信话语和发话人的合法性。
现代社会中，社会和政府机构通常依靠掌握话语来掌握权力。“国家的发展必然与话语方式的形成相融合，话语方式建构性地塑造了国家权力。”[39]但是，国家不可能垄断话语体系，不同的话语会在公共领域展开争夺，不同群体在其中以话语形式宣扬其利益方案。主流的话语通常被人们不加反思地视为真实。“‘什么被视为社会真实’是直接与权力分配有关的--不仅在日常互动最世俗的层面上，而且在全球文化与意识形态层面上，它的影响甚至在日常社会生活本身的任何一个角落都能感受到。”[40]因此，“包含在社会再生产的监管中的话语能力”对于国家来说，就极端重要。
改革开放以后，在社会文化领域出现了许多话语，具体到上访问题上，最有影响的是权利话语，认为当事人权利被侵犯是其上访的原因，上访的目的在于维权。这种话语的社会影响力非常大，是报刊和网络媒体中的主流话语，几乎所有的上访故事都是以维权为理论预设进行叙述的，最后都会以权利话语对基层政府进行批判。毫不例外，这种言论认为上访潮的原因在于上访人的权利未能得到有效保护，化解之道要依靠权利的赋予和保障。权利话语的基本理论框架是“国家--社会”，国家是一个随时都可能践踏人们权利的“利维坦”，天然具有膨胀和堕落的倾向，有侵害人们权利的倾向，因此国家权力应当受到社会的制约，制约的方式就是通过赋予人们权利，以权利制约权力。人们通过上访求助于上级和中央，原因就在于基层政府违反了法治原则，侵害了权利，信访行为因此构成了呼吁对国家权力进行限制的政治诉求表达，甚至是对抗国家权力的政治性抗争。这样，话语权力就指向了基层政府，基层政府被想象成了罪恶的根源，因此其上访治理行为的合法性就存在疑问。
权利话语常常以良知代言人自居，以维护弱势群体利益的形象出现，传达了“正义”的观念，因此能构成通过言语使人承认并相信的权力。在权利话语面前，上访人获得了上访的“天然”合法性，基层政府几乎丧失了话语权。话语权的丧失，使得基层政府官员在上访治理中被上了一道“紧箍咒”，他们在信访工作中必须尊重权利，这种尊重权利的要求程度甚至超过了法律。因为法律上规定的某些可用手段，也越来越遭到权利话语的质疑。美国学者在审查美国权利话语的过程中指出，“我们已经看到了一种用权利术语来规范重要事项的趋势；一种用僵化、简单而又绝对的形式来陈述权利主张的倾向；一个极端自由的、自觉而又绝对的形式来陈述权利主张的倾向；以及发展完善的责任话语的缺位。”[41]中国的权利话语有过之而无不及。在上访、拆迁等社会热点事件中，只要现状不符合权利话语，不论何种原因，基层政府都会遭到媒体和社会的谴责。媒体不时有基层政府官员在信访工作中侵犯信访人权利的报道，这些报道会激起社会和民众的强烈不满，导致相关官员会受到上级追责。权利话语的要害是不允许出现任何问题，尤其是不允许政府出现任何问题，哪怕是偶然性的失误。只要出现了问题，就会强烈谴责政府，而不问实践本身的复杂性，也不问问题本身出现的概率。强烈谴责的结果，就是政府越来越怕出事，越来越只求不出事，越来越不敢做事。
在权利话语的压力下，基层政府就越来越找不到治理可以凭借的话语。1990年代，国家提出了建设社会主义法治国家的口号，法治话语、权利话语日益进入中国，成为上访和人们看待上访的主流话语。权利话语下的上访处于“侵权--维权”的认知结构中，它有天然的正当性，因此不能被当作“无理取闹”，上访人不能被当作“坏分子”进行教育或给予惩罚。虽然人民内部矛盾的话语还不时出现在官方媒体上，但“人民--敌人”话语因执政党的转型而日渐被遗忘。建国初期，共产党刚刚领导人民经过艰苦卓绝的斗争争取了民族独立，建立了人民的政府，并通过土地改革使农民“翻身做主人”，党和政府与人民的利益完全一致，“人民--敌人”话语具有坚强稳固的基础。改革开放后，随着共产党从革命党向执政党的转变，社会矛盾日益突出，人民内部出现了分化，利益结构日趋多元化，敌我、好人--坏人的区分越来越难以操作，建国初期易于分辨的敌人和“一小撮”坏分子日渐模糊，加上基层政府因自身利益而侵犯公民权益的事件频繁发生，“人民--敌人”话语因此日渐在权利话语面前丧失了解释力和说服力。没有“人民--敌人”话语的支持，改造社会主义新人的话语就没有了市场，强制劳动也丧失了制度合法性。因此，基层政府的治权日益流失。
