公诉权滥用论
周长军
【摘要】在当下我国强化检察监督的背景下，应当对公诉权滥用的问题予以关注和研究。实践中，不该起诉而起诉、随意变更公诉、恣意重新起诉是公诉权滥用的主要形态。对公诉权滥用的成因需要进行深入的语境化分析，相应地构建庭前起诉审查程序、引入刑事诉因制度、实现撤回起诉规范化、不起诉后再诉的规范化、再审抗诉规范化、司法管理现代化以及将法官职务犯罪的侦查权从检察权中剥离，以防范公诉权的滥用。
【关键词】公诉权；不该起诉而起诉；变更公诉；制度防范
【全文】
一、公诉权滥用：一个亟待重视的研究课题
历史上，公诉权是基于分权制衡的思想、伴随着“控诉原则”的确立而从司法权中分离出来的，肩负着制衡法官审判权与控制警察侦查权的双重使命，在近代以来各国宪政实践中发挥了相当积极的作用。不过，作为一种独立的权力形态，公诉权本身也存在滥用的危险和可能。
在西方国家，公诉权特别是公诉裁量权的滥用是实践中屡有发生且颇为学界关注的研究课题。在美国，有研究表明，从1963年至1999年，因为检察官隐藏无罪证据或者出示错误的证据，联邦最高法院最终撤销了至少381个被告人的杀人有罪判决。[1]日本有学者在实证考察的基础上将公诉权的滥用概括为三种类型：一是无嫌疑而起诉，即在犯罪嫌疑不充分以致不符合起诉标准时予以起诉；二是基于目的性考量，依照起诉裁量不该诉而诉，即违背起诉裁量权的立法精神，对应当免予起诉的案件予以起诉，比如对于无可罚违法性的犯罪予以追诉或者起诉违反了平等保护原则；三是基于违法侦查的起诉，即通过违法的或不当的侦查手段获得证据进而提出的起诉。[2]
在我国，借助于检察机关享有的法律监督权，公诉权运作实践中出现了形形色色的滥用现象。近年来，从郑州李奎生、昆明王一冰等律师伪证案，到郑州殷新生记者诬告陷害案，再到阜阳“白宫”举报人案、“曹县帖案”等，检察机关对于律师、举报人、记者等人员的报复性起诉频繁见诸于报端，[3]制造出一个个冤错案件。
我国当下公民自由权的保障之所以还存在不少问题，人们之所以对公权力往往怀有疑虑即法律安全感较弱，与刑事公诉权的滥用现象存在很大的关联性。在我国，一个人一旦有过被检察机关认定为涉嫌犯罪的经历，即便后来被不起诉、撤诉处理甚或被法院判决无罪，其生活都可能长期乃至终生处于公诉权的阴影之下，因为依据我国刑事诉讼法对刑事再审制度的规定，检察机关只要想对其发动新一轮的刑事追诉，几乎总能找到相应的理由，进而对其采取拘留、逮捕等强制措施。[4]与之相对，遭遇公诉权滥用的被追诉者的救济渠道有限、救济效果乏力，滥用公诉权的检察机关及其责任人员往往能够找到一定的借口和方式逃脱本应受到的行政处分、纪律处分乃至刑事处罚。[5]这也是当前社会公众对检察机关的满意度不高的重要根源。
德国著名法学家拉德布鲁赫曾经指出，刑法不仅要面对犯罪人保护国家，也要面对国家保护犯罪人，不单面对犯罪人，也要面对检察官保护市民，成为公民反对司法专横和错误的大宪章。[6]针对我国公诉权的运作现实，完善刑事公诉制度和相关配套机制，以确保社会公众免受公诉权滥用之害，已成为相当紧迫的课题。遗憾的是，由于长期以来对检察机关法律监督地位和客观义务的强调，目前研究公诉权强化的多，对检察机关在利益驱动、外在压力等因素影响下滥用公诉权的研究相对匮乏。鉴此，本文拟就公诉权滥用问题展开进一步的研讨，[7]并就教于学界同仁。
二、公诉权滥用的形态
在法治社会中，提起公诉必须满足法定的实体性诉讼条件和程序性诉讼条件。前者是指，刑法方面的事项满足了进行实体性审判的要求，即已获得的证据证实拟起诉的对象有较大的犯罪嫌疑，同时基本排除其阻却违法和阻却受罚的因素；后者则是指符合起诉的程序性要求，如管辖、时效、被告人在案等。[8]基于程序法治的原则，变更公诉、重新起诉也应当符合法定的诉讼条件。此外，公诉权的行使还必须遵循合理性原则，也就是说，在法定的起诉裁量情形中，检察机关应当慎重斟酌案件的具体情况，合理权衡和兼顾国家利益、社会利益与当事人利益，进而作出妥当的处理。据此，检察机关故意或者过失违反法定的诉讼条件或者合理性原则而实施公诉行为的，就构成了公诉权的滥用。在我国当下司法实践中，公诉权滥用主要表现为不该起诉而起诉、随意变更公诉和恣意重新起诉等。
（一）不该起诉而起诉
“不该起诉而起诉”是指违反提起公诉的法定实体性诉讼条件和程序性诉讼条件或者合理性原则，对应当不予起诉的案件而提起公诉的情形。
