权力资本化是腐败的温床，“腐败的基本形式是政治权力和财富的交换”{15}。“历史并不是由道德上无辜的一双双手所编织的一张网，在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”{16}腐败是附着在权力肌体上的毒菌，甚至成为长期以来困扰人类社会的“政治之癌”，其裂变和畸形发展的速度可能远远高于市场机制和民主法治的发育速度。权力腐败是许多国家面对的共同问题，在社会转型时期这种现象更为突出和严重。正如亨廷顿所言：“感性认识表明，腐败程度与社会经济现代化的迅速发展有相当密切的关联。”由于社会转型打破了原有的政治秩序和权力运行机制，而新的运转有效的市场机制和政治生活规则尚未定型，公权力在活跃运动的同时更容易出现紊乱和变异的趋向。此时如果权力制约机制不到位，就很可能导致权力偏离法定的运行轨道和基本宗旨而与资本、财富相联姻，其直接表现形式就是各种各样的特殊利益集团或强势利益群体的出现。

　　特殊利益集团是一个传统的概念，有学者亦称之为特权（利益）集团、特权阶层等，它通常是指借用公共权力谋取私人利益的社会团体、阶层。特殊利益集团的特殊性就在于，它凭借特权凌驾于法律之上，置身于法律约束之外，采用各种不正当、不合法的手段攫取超额利润和社会财富。在新旧体制转型过程中，我国传统的由政府直接管理和配置公共财产与经济资源、政治权力与经济权力“合二为一”的集权式结构，以其强大的历史惯性仍然延续于现实社会之中，甚至其高效性和权威性为推进改革、实现社会发展目标所必需，但另一方面这又为权力与市场联姻、权力的资本化提供了便利与条件。各种各样的特殊利益集团利用公共权力或利用资本所购买的权力，以垄断的或其他非正当的方式来获取巨额的财富与利益。他们一方面充分利用市场化过程为其提供的追逐利益的机会与平台，另一方面又尽量规避市场机制的规范与约束而按照非市场化的游戏规则来从事经济活动，从而以最小的经营成本和市场风险获得了最大的收益。权力的资本化，是特殊利益集团的命脉所在，是其跳跃的灵魂和坚强的后盾，是其手中可以通杀通吃、战无不胜的王牌；如果没有权力的介入，没有权钱交易，就没有特殊利益集团生存的土壤。同时，作为利益集团，其对资源的索取不仅仅限于经济利益，还包括其他各种有形与无形的、短期与长远的社会利益{17}，并且，往往为了自身利益的最大化而人为地封闭社会分层的自由流动与利益资源的合理配置，甚至以牺牲市场经济的健康发展为代价而设置垄断，以维护既得利益。在这种情况下，公共权力沦为特殊利益集团谋取利益的私器，经济利益、政治利益相互转换，经济精英、权力精英和知识精英合为一体，各种优质社会资源都在源源不断地向强者集中，他们有着共同的经济利益、政治需求和社会地位，形成了比较稳定的结盟关系和阶层认同感，控制着大部分的社会资源，具有巨大的社会能量，能够对公共政策、公共舆论和社会生活产生相当大的影响，是实实在在的利益共同体。

　　我国现阶段的社会失衡不仅有权力的腐败与滥用等方面的原因，同时还存在于权力发生作用的诸多领域。这不仅表现为名目繁多、花样翻新且已经渗透到了社会各行各业的“灰色收入”，而且也体现在工资、福利等正常的合法收入方面。我国收入分配领域所存在的行业、部门、地区、群体之间的巨大差距，往往就是“权力分配”的结果。如果能到电力、电信、石油、金融、烟草等垄断行业，或是到行政机关和事业单位工作，就等于进入了高收入、高福利的社会阶层。人们之间的收入差距不是靠才能、劳动和贡献，而是靠的“身份”和“职业”。千余名大学毕业生争抢一个公务员岗位的现象，实际上是“权力决定收入”的必然逻辑。这种建立在政策倾斜和行业垄断之上的权力分配格局，不仅有损社会的公正，扭曲了社会的结构，而且也成为社会矛盾的“燃点”。

　　（二）公益的扩张与滥用

　　公益和私益的二元对立是现代社会的一种基本利益格局，在纷繁复杂的多重利益关系中具有基础性和决定性的意义；其他各种社会利益关系在某种程度上都是该对关系的延伸和展开，皆受其作用和影响；社会的和谐从根本上讲也首先仰赖于私益与公益之间的和谐共存。而私人利益与公共利益之间的关系在法律上就表现为公民权利与国家权力之间的关系。由此，宪法学往往将多种多样的社会利益关系简约为“公民与国家”或“权利与权力”之间的关系，并以此为基础来把握公法的脉络与精髓，甚至成为架构整个公法规范体系及公权力结构的根本要素或中心范畴。如何认识和协调二者的关系是审视各种宪法规则与宪法现象的价值原点，也是衡量社会文明进步的重要标志。

　　简言之，私益，即私人的利益或私的利益；公益即公共利益，意指公众的或与公众有关的利益，其基本标准就是公共性，即该利益是有关社会共同体（如国家、地区、社会组织，甚至地球村）全体成员或大多数成员的利益。亚里士多德曾把国家看做是最高的社团，其目的是实现“最高的善”，这种最高的善在现实社会中的表现形式就是公共利益；凡是“正宗政体”，其行为价值取向自然是公共利益。这是一种与“整体国家观”相适应的具有一元性、抽象性的价值观念，是一个社会存在所必需的，是全体社会成员的共同目标。卢梭同样强调，建立于社会契约基础上的国家及其政府是一种“公共人格”，其活动的意志是一种“公意”，这种“公意”反映了全体人民的“共同利益”。“如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”因此，公共利益是国家政权获得合法性的根据。的确，无论是在“警察国家”时期，还是进入自由法治时代，抑或到了社会法治时期，国家无不以实现公共利益来标榜自己存在的正当性与必要性。

　　在崇尚个人主义的古典宪政时期，出于对个人利益过于绝对的坚持和偏好以及对旧时代专制政权的心有余悸，公民和国家之间的关系基本是一种建立在对国家权力及其行使者持怀疑和猜忌态度基础上的对立关系。各项宪政制度的设计都刻意于最大限度地防止国家权力的恣意，以尽可能扩大公民主宰自己事务的自由空间。然而，对个人利益的过度张扬、对国家权力的过度限制，使国家在维护与实现公共利益方面几乎无能为力，并在一定程度上导致了对公共利益的漠视甚至否定。社会生活的急剧变化引发了宪法理论和宪法制度的变革，个人权利的绝对性受到修正，所有权及契约自由等受到来自公法上公共利益的限制，作为“政治动物”之个人的利益要受到社会公共利益的约束。在公益和私益的关系上，罗尔斯甚至主张，为了实现公共利益，个人权利是可以被压倒的。而自由主义理论家诺齐克则批评说，罗尔斯的理论是允许把个人的才能和品格变成可以被所有人皆可取用的共同资产，这种财富再分配无异于盗窃，是对个人财产权的践踏。上述观点上的对立，反映了公益与私益之间的内在张力，也凸显了调和二者之间矛盾的现实必要性。在私人利益缺乏保障的社会中，个人的幸福和自由将无从谈起；在缺乏公益实现机制的社会中，整个社会的维系与运转将难以为继，更遑论社会福祉的增进与提高了。

　　然而，公共利益的实现必然依赖于公共权力的运作，这使得公共利益成为一把双刃剑。如果缺乏对公共利益的理性定位和对公共权力的有效制约，那么，公权力主体在提供公共物品、维护社会秩序、选择公共决策时，难免会借“公益”之名谋取私利，或者以牺牲私人利益为代价来换取所谓的公共利益，从而导致公共利益的过度扩张以及对私人利益的挤压，在公共利益名目下的权力行为非但没有能够在实现公益方面有所作为，反而给私人利益带来损伤。同时，在任何一种社会形态中，由于各利益主体在政治态度、经济实力、价值观念等方面存在巨大差异，都很难说存在一个能够为全体社会成员所共同接受与认可的“公共利益”；即使在同一个“事件”上，也会因为受益对象的不确定和利益内容的不确定而形成公益认定标准上的冲突。因此，公共利益是一个典型的不确定法律概念，是一个在很大程度上“只可被描述而无法对其定义”的模糊性概念。哈耶克对此有精辟的见解：“自由社会的共同福利或公共利益的概念，决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”{18}的确，问题的关键不在于建立一套精确的、先验的公共利益概念体系，而在于公共利益的表达、判断与实现机制。专制时代的特征在于，一个最高的政治权威对公共利益拥有排他的话语权和决定权，不容许对这种解释有任何挑战。而宪政社会的特征则在于公共利益是从社会本位出发进行公共选择的结果；公共利益的代表主体是分散的、多元的且相互制衡，任何个人或团体都不能自诩为公共利益的唯一代表者而自行其是，任何事关公共利益的抉择都必须通过民主化的程序规则而定夺。