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公法与国际人权法的互动:香港特别行政区的个案

  

  法院首先考虑的是,公约的有关条文是否适用于内幕交易审裁处?如是,在此案中有否违反有关条文的情况?在回答以上问题时,香港终审法院甚为重视欧洲人权法院(即“史特拉斯堡法庭”)的判例及《公民权利和政治权利国际公约》辖下人权委员会的一般性评议。梅师贤(Anthony Mason)大法官(香港终审法院非常任法官、{91}前任澳洲首席大法官)认为,“关于适用《欧洲人权公约》的史特拉斯堡法庭的案例,这些案例所处理的条文与《香港人权法案》的条文完全或大致相同,虽然这些判例并不约束香港法院,它们仍是极具说服力的参考材料。”{92}他指出,《人权法案》第10条与《欧洲人权公约》第6(1)条在内容上相似,故可在本案中应用史特拉斯堡法庭订出的用以判断什么是公约第6条所说的“刑事指控”的准则。终审法院在本案中又参照人权委员会在《一般性评议第32号》里就《公民权利和政治权利国际公约》第14条的说明。法院最终裁定,本案答辩人被处以罚款,乃涉及《人权法案》第10及11条提到的“刑事指控”,有关条文对被指控者的保障因而适用。(法院亦考虑到,审裁处的权力包括取消内幕交易者担任上市公司董事的资格,这会否涉及《人权法案》提到的“刑事指控”。在参考史特拉斯堡法庭的案例后,法院裁定该项权力仅属规管性质,用以保障投资者,而非刑事或惩罚性质,故不涉及“刑事指控”。)


  

  至于法例的有关条文是否违反《人权法案》第10及11条,法院裁定有关条文的确侵犯到被告人免于自证其罪的权利。至于答辩人认为审裁处采用了错误的举证标准,法院指出,《公民权利和政治权利国际公约》及《欧洲人权公约》均无明确规定采用某种特定举证标准,{93}史特拉斯堡法庭的判例法对此亦无明确的处理。在这问题上,香港终审法院在本案的判决的主要依据是人权委员会《一般性评议第13号》及其后的《一般性评议第32号》;以上两者均表示《公民权利和政治权利国际公约》第14条规定采用的是毫无合理疑点的刑事举证标准。{94}梅师贤大法官指出,“一般性评议乃人权委员会进行其审裁工作时极具价值的参考文献。即使这些一般性评议对本法院并无约束力,它们对于指导人权委员会作为司法机构的裁决和如何适用《公民权利和政治权利国际公约》,影响深远。”{95}因此,“本法院认为《一般性建议第13号》论及的毫无合理疑点的举证标准,应采纳为《人权法案》第11条的适用标准。”{96}法院最终裁定,审裁处在本案中未有应用正确的举证标准,致令其部分裁决不能成立。{97}


  

  本案反映香港特别行政区法院相当重视欧洲人权法院的判例以及《公民权利和政治权利国际公约》辖下的人权委员会的一般性评议。但在以下一个案例,欧洲人权法院及人权委员会在几近相同的法律诠释议题上的意见分歧,我们可以看到香港法院如何处理当中的矛盾。


  

  (五)警队内部聆讯案


  

  上述官永义案关乎内幕交易的聆讯和处分,而现在要谈的林少宝诉警务处处长{98}一案则涉及警员的纪律聆讯和处分。本案申诉人是一位警员,他曾在警队内部纪律聆讯中被控以“不慎理财导致严重财务困难、影响工作效率”的违纪行为。{99}内部纪律聆讯的结果是他被勒令提早退休。申诉人质疑聆讯程序是否公正,特别是《警察(纪律)规例》禁止他由律师代表出席聆讯{100}有所不公。本案一直上诉至终审法院。


  

  本案中受争议条文为一附属条例中的规定;主要问题在于该条文是否违反《人权法案》第10条(《公民权利和政治权利国际公约》第14条)的要求,即必须由独立、持平的审裁机关来审理任何“刑事控告”或任何人“因其权利和义务涉讼须予判定”的案件。终审法院首先需决定《人权法案》第10条是否适用于本案的纪律聆讯。在就此作出裁决之前,法院详细研究了欧洲人权法院有关《欧洲人权公约》第6(1)条(终审法院指出此条文与《人权法案》第10条非常相似)的判例,以及《公民权利和政治权利国际公约》辖下的人权委员会就公约第14条发表的《一般性评议第32号》。


  

  在其判词中,李义(Ribeiro)大法官指出,虽然《欧洲人权公约》第6(1)条的原意并非应用于负责行政或纪律聆讯的审裁处的程序,亦不适用于公务员与作为其雇主的国家之间的法律关系,然而按照欧洲的判例法的趋势(包括史特拉斯堡法庭最新的Eskelinen v. Finland {101}一案),除非因为会影响国家机构有效运作的缘故或基于其他公众需要而排除这个条文的适用性,否则法院会将这个条文的保障伸延至公务员。另一方面,人权委员会于其《一般性评议第32号》{102}曾表示《公民权利和政治权利国际公约》第14(1)条并不适用于因纪律原因而解雇公务员的案件。面对欧洲人权法院及联合国人权委员会的分歧,终审法院表明它倾向于支持前者。李义大法官在判词中指出,“在这方面的法律发展,人权委员会显然落后于欧洲人权法院”, {103}他同时批评人权委员会对“因其权利和义务涉讼须予判定”的字眼的诠释方式是“零碎而又欠条理的作法”。{104}“本席谨此倾向采用Eskelinen一案的方式,它比较有原则性。”{105}


  

  终审法院遂应用欧洲人权法院有关《欧洲人权公约》第6(1)条的判例法来诠释《人权法案》第10条,最终裁定案中的警方内部纪律聆讯属于就申诉人“因其权利和义务涉讼须予判定”的范围,故此申诉人有权获得第10条规定的关于公平审讯的宪法性保障。法院又裁定,在衡量案中的聆讯是否符合第10条的要求时,法院可凭借普通法的“公正程序”原则定夺。套用以上原则,法院认为本案中有关法例条文全面排除在有关纪律聆讯中代表当事人的律师出席的可能性,此做法不公、违宪。法院认为,为了符合公平审讯的要求,纪律审裁处至少必须按个别案情,酌情考虑是否容许代表当事人的律师参与聆讯。


  

  林少宝案提供另一例子,说明《欧洲人权公约》的判例法对香港影响深远,甚至更胜于人权委员会的意见。此案又展示宪法性权利与普通法权利的互动关系。有鉴于《人权法案》第10条的效力,普通法的“公正程序”原则在该条文的适用范围内得以具备宪法性地位。一般来说,在没有宪法性保障的情况下,普通法规范是受制于成文法条例(包括附属条例)的,{106}后者优于并可排除前者。然而经过本案的司法诠释后,关于“公正程序”的普通法规范被纳入《香港人权法案》第10条之中,就可以凌驾于一般成文法条例之上。


  

  (六)一罪两审案


  

  在Ubamaka Edward Wilson诉保安局局长一案,[107]申诉人为尼日利亚籍男子,遭港府发出递解离境令。他曾在1991年抵港,于机场因藏毒被捕,后被检控定罪。当申诉人在2007年服刑完毕后,港府准备把他遣返回国。根据尼日利亚法律,他有可能因出口毒品而在当地再次被审判、惩治。他因而向法院申请就保安局发出递解离境令的决定进行司法审查,他认为该命令使他承受一罪两审(double jeopardy)的风险。


  

  《公民权利和政治权利国际公约》第14(7)条及《人权法案》第11(6)条均保护人民免于一罪两审。香港高等法院原讼法庭在本案中诠释以上条文时,审阅了《公民权利和政治权利国际公约》起草过程的有关纪录,但认为有关文件未能解决如何把有关条文适用于本案的情形。另一方面,法官认为欧洲法院(European Court of Justice)在Van Esbroeck {108}一案中诠释《关于实施申根协议(Schengen Agreement)的公约》第54条(关于禁止一罪两审)的方法对审理本案甚有帮助。法院裁定本案中确实存在一罪两审的风险。{109}然而,法院认为《人权法案》及《公民权利和政治权利国际公约》的上述条文并不适用本案,原因是当英国把《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港时曾明文作出保留,使公约不影响香港人境法例中就无权进入和逗留于香港的人士的规定。再者,法院考虑到人权委员会曾发出评议,表示《公民权利和政治权利国际公约》第14(7)条只禁止在同一国家内的一罪两审。{110}


  

  虽然申诉人依据《公民权利和政治权利国际公约》第14(7)条的申诉理由并不成立,他提出的基于《公民权利和政治权利国际公约》第7条(即《人权法案》第3条)及《禁止酷刑公约》{111}的论点却为法院所接纳。根据《公民权利和政治权利国际公约》第7条,任何人均不得被加以酷刑或施以残忍、不人道或侮辱性的待遇或惩罚。法院首先指出,一罪两审的风险并不属于《禁止酷刑公约》第1条的“酷刑”。然而,法院在考虑到欧洲人权法院在Soeringv.UK{112}一案对“不人道或侮辱之处遇或惩罚”的诠释方式后,认同在本案中如果将申诉人遣返尼日利亚,使他承受一罪两审的风险,实属不人道的待遇。法院又在人权委员会《一般性评议》的有关条文{113}的基础上裁定,英国关于《公民权利和政治权利国际公约》不影响本地人境条例的上述保留以及《人权法案》的相应规定,并不适用于《公民权利和政治权利国际公约》第7条(即《人权法案》第3条),因为此条所规定的乃属于国际习惯法的强制性规范(peremptorynorm),在法律上不容减损或豁免。因此原讼法庭决定撤销递解离境令。此案目前(2010年9月)正在上诉至上诉法庭的过程中。



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