二、规范内涵及其效力

　　承载着“民主联合”这一政治信条的《共同纲领》是在广泛吸取各方面的意见、经过长时间的多次反复讨论、修订而制定出来的。[10]参与制定的各民主党派人士的意见和建议在《共同纲领》中有相当多的体现。如在《共同纲领》第三次起草过程中，民主建国会的章乃器提出，列举领土、省区，应照顾到变动的可能性。他提到刚刚增添了平原省的事实，因而建议在条文中增写“可依法律变更”一语。复如中国民主同盟的罗隆基质疑，人民的各种自由都已有了条文规定，“但对人生自由独未提及，请解释”等。根据这些意见，后来经政协全体会议通过的共同纲领，删去了对领土的列举，在总纲第五条中，增加了人身自由的内容。[11]

　　经如此长时间地以接近于辩论方式制定出来的《共同纲领》，其规范宪法性颇为明显。概言之，它以下几个方面的规范条款颇值得吾人关注且事实上产生了深远影响。

　　首先，确立建国的政治基础——人民民主。《共同纲领》序言指出：“中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础，并制定以下的共同纲领，凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守。”这一决断之语堪称是《共同纲领》的精神理念和核心规范。它以内涵清晰之修辞指明了新成立的中华人民共和国的政治基础是“人民民主主义”，并声明所有生活在《共同纲领》下的中国人民都有恪守此民主主义的义务。人民民主主义，无论如何不会排斥“民主”的基本构成要素，不但不排斥而且应该绝对地内含民主的基本成份，否则就是对“人民”和“民主”的公然背叛。从其后的规范条款上看，《共同纲领》在规范民主方面有它的逻辑自足性，其第一章总纲第四条即规定“中华人民共和国人民依法有选举权和被选举权”。选举权和被选举权乃是民主最直接的体现和载体，这说明中华人民共和国建国之政治基础为“民主”并非流于形式和口号，而是在《共同纲领》这一宪法性文件上有具有可操作性的规范规定及规范保障。

　　其次，保障基本自由。《共同纲领》第五条规定“中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”，第六条规定“实行男女婚姻自由”，第五十三条规定“各少数民族均有发展其语言文学、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由”，第四十九条规定“保护报道真实新闻的自由”——这实际上是“新闻自由”条款。仅据此四项条款我们就不能不承认，近代宪法上人民所享有的传统的基本权利绝大多数被《共同纲领》囊括其中，如与1791年美国联邦宪法修正案——《权利法案》相比较就大概只有财产权和受陪审团审判的权利等少数权利被遗漏而未得到明文规定。而关于财产权，尽管《共同纲领》全篇皆未使用这一概念，但在第四章经济政策中依然有不少规范条款与财产权息息相关，甚至可解释为对人民财产权的一种规范保障，其中最明显的就是第二十七条。该条规定“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。由此可知，《共同纲领》对农民的土地所有权高度重视，在保障农民土地所有权方面它立场坚定、态度坚决。农民在当时占我国总人口的90％以上，而土地历代是农民的“命根子”，是农民最最重要的财产，因而，可以说《共同纲领》对财产权其实是有规定并保障的，不足的是对少数非农民的其他人的财产及农民的其他财产的规范保障尚付之阙如。