试述区域性行政协议的理论定位及其软法性特征
熊文钊;郑毅
【摘要】当前，随着区域经济的不断发展，区域性行政合作不断增加，其表现之一就是大量的区域性行政协议如雨后春笋般涌现。这类行政协议不同于传统认识中的行政合同，具有参与者均为行政主体、各缔约方地位具有对等性等特点。在实际运行过程中，区域性行政协议从制度和效力两个方面都体现出浓厚的类软法性，这也为区域性行政协议的实现造成了诸多困难。然而，这只是一种客观的、暂时的、阶段性存在，通过统一立法实现“硬法化”才是区域性行政协议的最终归宿。
【关键词】区域性行政合作；区域性行政协议；理论定位；软法性特征；评述
【全文】
随着市场经济的不断发展，以经济区域为基础的规模效益的充分发挥在市场完善过程中的重要性愈发凸显。就全国范围而言，长三角、泛珠三角、环渤海等横跨数个省级行政区划的区域经济发展正如火如荼；就局部范围而言，长株潭、呼包鄂等省级行政区域之内的部分城市间的经济联合也方兴未艾。虽然学界对该问题颇为关注，但作为区域经济联合提供必不可少的理论和制度支撑的法学研究却稍显滞后。
一、网格化的府际关系——区域性行政合作的政治学解读
府际关系，亦即政府间的关系，它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。{1}26-27那么，区域性行政合作实践是如何与府际关系理论契合的呢？
首先，在一般情况下，区域性行政合作体现为横向的府际关系。第一，许多区域性行政合作是在具有相同行政级别的政府部门间开展的，主要有两类。一是行政级别相同的地方政府之间开展的区域行政合作，如《沪苏浙共同推进长三角创新体系建设协议书》由上海、江苏和浙江三个省级政府签订。二是行政级别相同的中央政府部门（或其派出机构）同地方政府（或其职能部门）之间开展的区域行政合作，如《合作建设哈尔滨——大连铁路客运专线协议》即在铁道部与东北三省共四个省部级单位间构建。第二，一些区域性行政合作各方虽然在行政级别上有高低之分，但是它们在整个合作框架内却体现出一种对等性的地位。如长三角区域十六个城市的政府签订的《关于以筹办“世博会”为契机，加快长江三角洲城市联动发展的意见》，其签订主体即包括直辖市（省级）、副省级市和一般地级市三类，这十六个城市在协议框架内的地位是对等的。
其次，在特定情况下，区域性行政合作也体现为纵向的府际关系。一般说来，由于这类行政合作讲求各方在地位对等的前提下达成意思表示一致的合意，因此对科层制有天然的排斥，有学者也因此明确排除了具有隶属关系的主体共同签订这类协议的可能性。{2}7但这是不符合实践的。如2004年签署的《环渤海信息产业合作框架协议》，其签订主体除了冀、鲁、晋、辽、蒙、京、津等七省、区、市的信息产业行政主管部门，还包括了大连、青岛、沈阳、济南四市的信息产业行政主管部门。这种情况并不违背平等、协商、自愿等精神。第一，行政合作中强调的是在协议框架之下的地位对等，这与协议框架之外、通常意义上的行政级别平等是截然不同的概念，两者不应混淆。第二，这体现了一种在传统科层制结构中寻求基于协商与合作的新型纵向府际关系模式的建构的倾向。当前，以“命令——服从”为基本模式的纵向府际关系的运行效率已经不再如先前那般显著，因此上下级行政主体之间积极在科层制度之外寻求更为多元化的互动模式就成为特定行政职能在复杂的形势条件下能够又快又好地实现的重要改革趋势。第三，虽然签订主体之间在行政层级上具有隶属关系，但是在整个协议框架运行的过程中，占据主导乃至唯一地位的却是不同协议主体之间的有机互动与协作机制，即形式上的隶属关系属性在特定协议框架下被极大淡化，并未对行政合作的开展产生能动作用。
