四、对目前区域性行政协议的软法性特征的简要评述
如何看待区域性行政协议的软法性特征呢？兹从三个方面简评。
首先，区域性行政协议的软法性极大阻碍了相关制度的实现和发展。第一，缺乏明确的国家法依据使区域性行政协议的制度基础被极大动摇，无形中也强化了其软法性色彩。所谓“名不正则言不顺”，很难想象，这样一个没有直接法律依据的制度现象在这十余年内是如何发展起来的。短板效应已经成为制约区域性行政协议效用发挥的矛盾焦点，而法律依据的缺失无疑成了“焦点中的焦点”。第二，制度构建上的软法性造成了我国区域行政协议制度的先天不足。诚然，对协商民主的深入贯彻是区域性行政协议的根本所系，但所谓的协商必须以一套成熟有效的制度构建为前提。就目前的区域性行政协议而言，谁与谁协商（协议的主体问题）、协商什么（协议的内容问题）、如何协商（协商的程序问题）、协商的结果如何实现（协议的签署及生效问题）、协商之后的分歧如何解决（协议的纠纷处理）等等一系列重要问题实际上还都缺乏科学的论证。第三，效力实现上的软法性极大削弱了区域性行政协议的稳定性基础。缔约方从自身利益出发参与到协议中来，又同样可以从自身利益出发单方面撕毁协议，这种随意性及其所导致的整个区域性软法协议的不稳定性，其根源都在于协议效力的实现更多地仰仗于缔约各方的自行履行，而缺乏一种外在的规范、监督甚至强制机制。虽然在区域经济发展大潮的初期，这种当中违反约定并推出协议的情况发生几率较低，但这完全是基于特定时期各方在利益上具有极大一致性的前提。随着规模效益的递减、个性需求的不断凸显，效力的疲软最终只会诱使缔约方在极低的违约成本面前“潇洒”地背弃先前的承诺以实现自身利益最大化。第四，纠纷解决上的软法性所造成的矛盾积聚效应和恶劣的示范作用成为特定区域性新政协议稳定运行的重要障碍。纠纷解决的意义有二，一是对眼前矛盾的消解，二是对潜在类似矛盾的发生加以预防。然而目前以协商为主的区域性行政协议纠纷解决方式过分依赖于各方的妥协和退让，模糊了是与非的界限，削弱了矛盾的消解力度，而且对潜在类似矛盾发生的预防作用微乎其微。
其次，区域性行政协议的软法性是其作为一项制度建立和发展的必经时期，具有阶段性和暂时性。虽然区域性行政协议的软法性使其在制度运行过程中面临重重困难，但它目前正处于初级发展阶段，既不会在短期内实现根本性转变，亦绝非会一直如此无从变革。其一，缺乏必要的法律依据，这是立法对于现实需求回应具有滞后性的典型表现，并非简单的一句“法律不完善”所能完全概括的。其二，目前的区域性行政协议大多是出于特定政府和行政管理部门基于地域发展和业务管理的需要自发订立的，很难说是一种有规划的、制度性的区域联合现象。其三，作为新时期中央与地方关系的重要面向，中央政府对于区域性行政协议的反馈过于迟钝——普遍的情形是，中央政府及其相关部门被特定区域性行政协议的效力指向性条款被动地牵涉进相关协议框架之中，[12]既少见中央有目的地、真正具体地扮演引导、协调的角色，[13]又少见中央对于区域协议内部的纠纷和矛盾主动给予及时的评判和裁决。因此，区域性行政协议在我国的发展实际上遵循了“从无到有，从软到硬”的规律，当前实不应对其浓重的软法性色彩给予过多的否定和批判。
