2.内债与外债的总量控制

　　公债的限额既包括内债上限，也包括外债上限。如果很大一部分的债务是由外国政府持有，或者由外国公民持有，那么公共债务的潜在经济影响就会更大。债务国要依赖于债权人，某种程度上还必须得作些政策修改，以确保有个稳定的借贷环境。更有甚者，一旦资本快速流出债务国，那么其经济将变得很脆弱。然而，“在对外举债的情况下，全部‘债务负担’潜在地说要比对内举债大得多，这仅仅是因为在后一种情况下能够发行更多的公债。所以，与对内举债的能力相比，对对外举债能力一把要做出更严格的宪法约束”[15]。

　　(二)宪法控制公债总量的方式

　　宪法对公债总量的限制有两种方式。一是宪法规定由议会通过立法或预算程序确定某个时期的公债上限。比如，德国《基本法》第115条第1项规定：“举债之限额，须经联邦法律指定或经得以指定之授权；其在未来年度可能充为岁出之保证、损害担保及其他指担保责任者，亦然。举债之总额，不得超过预算所预估之投资岁出，但为防止总体经济平衡受干扰者，不在此限。”芬兰1997年新修订的《宪法》第64条规定：“政府借款须在议会批准的中央政府债务或新举借的最大限额之内。”

　　二是由宪法或宪法性法律直接对公债总量上限作出某种形式的规定。比如，美国绝大多数州有关于长期债务宪法限制的规定，这些债务限制或者以绝对数额的方式，或者以州财政收入、一定财产价值的相应比例为参照，确定州或地方政府所能负担的最大债务限额[16]。也有采取公债总量与财政支出挂钩的办法。比如，伊利诺伊州宪法规定，凡在一个财政年度征税之前举债的债务，其数额不得超过当年本州财政拨款额的5％；因紧急事态或税收失败而引发财政赤字时，本州依照法律可发行的公债数额不得超过本州当年财政年度拨款总额的25％。

　　我国台湾地区“公共债务法”第四条规定：“各级政府在其总预算和特别预算内，所举借之公共债务未偿余额，合计不得超过”行政院“主计处预估之前三年度名目国民生产毛额平均数的48％；其分配如下：‘中央’为28.8％。”日本则将地方公债发行总量上限与财政预算支出挂钩。具体包括如下几个方面：(1)对于不按时偿还地方债本金或发现以前通过明显不符合事实的申请获准发债的地方政府，不批准发债；(2)公债费占财政支出比重在20％以上的地方政府不批准发行厚生福利设施建设公债，30％以上的不批准发行一般事业债券；(3)对当年地方税征收不足90％或赛马收入较多的地方政府发债也进行限制；(4)严格限制出现财政赤字的地方政府和出现赤字的公营企业发行债券[17]。