公债发行的宪法实体控制
冉富强
【摘要】为维护主权信用健康，在中央与地方两个层面，财政赤字和公债发行均应受到
宪法控制。首先，
宪法应当分别对中央与地方政府发行公债的种类作出明确限定。其次，
宪法应当对公债用途予以明确界定，严格杜绝利用公债支应日常公共财政。再次，各类公债的发行总量要由
宪法予以限制。最后，各类公债的最长期限也要由
宪法控制，以保障代际人权和维护代际公正。
【关键词】公债；种类；用途；总量；期限；
宪法控制
【全文】
民主机制控制公债有自身缺陷，公债与国家主权信用、央地关系、代际人权与代内人权保障都有紧密联系。由此，如果单纯依靠普通法律来控制公债很难达到控制公债的预期目的。要从根本上对公债进行有效控制，就必须在宪法框架内对其发行实体及发行程序施加更为严格的控制[1]。为深入研究这一问题，笔者决定专门以公债实体控制为宗旨，就公债种类、用途、总量及期限等方面的宪法实体控制分别予以深入研讨，以便为未来我国主权信用立法提供理论参考。
一、公债发行种类的宪法控制
从我国实际出发，公债可以分为国内公债与国外公债，日常性支出公债和建设公债，短期公债(又称国库券)与中、长期公债，强制公债与自愿公债。其中，建设公债又可以进一步分为一般责任公债和收入公债，一般责任公债是以政府的一般财政收入为偿债来源，政府承担全部清偿责任；而收入公债则以特定项目收入为偿债来源，政府只承担补充性赔偿责任。下面结合中央与地方政府的事权划分就中央政府与地方政府的公债发行种类及权限进行分析。
(一)中央政府的公债发行种类
1.中央政府专属公债发行权
各级政府的公债发行权限与其所管理的事权有直接关系。一般来说，国防、外交、宏观调控、收入再分配、司法及全国性公共产品供给属于中央政府的专属职能。中央政府作为国家主权的代表，拥有全国性征税权、造币权及国有资产所有权，具有独立公法人地位。在公债发行领域，中央政府应当具有宪法所界定的各种公债发行权。由于中央政府管理的事项分为专属事项与共管事项，其专属事项决定某些种类的公债只能由中央政府发行，即这些公债发行权属于中央政府的专属公债发行权，比如用于国防的费用、用于宏观调控的短期公债等非生产性公债及强制公债，只能由中央政府发行，地方政府无权染指。
