诸如城市最低生活保障行政中裁量的各种维度的展开，在这一领域究竟是需要裁量抑或规则，这实际上可以用来说明整个福利行政领域。该领域所充斥的裁量诟病已经为国外诸多学者所关注。究竟在这一领域何时需要规则？何时需要裁量？这恐怕关涉是整个社会福利行政体系所面临的共同难题。
（一）规则制约抑或裁量统制？
考察我国城市最低生活保障制度的相关立法规范，除了中央立法层面的《城市最低生活保障条例》之外，在地方层面上均有着各自不同的细化规定。以江苏省南京市为例，涉及到最低生活保障问题的法律规范便有《江苏省城市居民最低生活保障办法》、《南京市城市居民最低生活保障办法》以及《南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则》三部主要的法律规范。[13]那么，缘何这些如此细化的规定还依然会出现诸多的裁量？在规则与裁量之间究竟应当如何加以选择呢？
在当下中国，在涉及到最低生活保障的法规范时，往往会以收入核查为中心在各层级规范上不断地加以细化。这固然可以为行政机关在执法以及作出行政决定时提供相对明确的依据，但是却始终无法穷尽所有的情景。特别是诸如每个家庭的具体生活情况可能是截然不同且富有“个性化”的特征，即行政机关需要对每个具体的情景加以个案分析方可实现个案正义，这与规则所要求实现的“统一性”和“整体性”并不一致，即“规则的缺点，无法很好的回应个案的特殊情况”。[14]同时，规则的适用倾向于将权力集中于顶层，因为规则的重要性是与法律秩序中权威的模式密切相关的。规则的统治如限制下层法律官员的裁量权，就会使权威集中于顶层，反过来，这又维系着法律与国家的高度同一，从而被人们认为是一种政府权力垄断。这与福利行政中所依赖的基层裁量也是不相吻合的。
由于福利行政最早的缘起始于“慈善”这种道德义务，因此很大程度上便是带有裁量特征的。那么，在这一领域可以依赖于裁量么？
福利行政之中恣意存在的裁量已经招致了很多批评。例如，美国学者戴维斯认为，“除了警察和检察官之外，很难说还有什么领域会像福利行政那样，拥有如此不受控制和非法的裁量权。”[15]有些学者担心，控制福利享有机会的人可能具有某些种族歧视或偏见，会导致歧视性的决定产生。[16]在英国，裁量究竟在安全网社会救助计划中扮演多大角色是1960-70年代一个主要争议焦点。许多对该计划的批评指向它持续大量依赖裁量，裁量似乎被当做配给制度，予以个别官员太大权力，造成福利申请者不确定他们能得到什么，也无任何权利要求协助。广泛充斥的裁量可能会带来恣意、隐私的侵扰等诸多问题。[17]从上文城市低保领域中裁量的展开，我们也可以看到，依赖裁量可能会使得低保制度原本的目标不能得以实现。这些因素都使得在福利行政之中无法单纯的选择规则或者选择裁量，而更需要一种规则与裁量的混合。
