（二）福利行政中规则与裁量的混合体：“内嵌的裁量”

　　“以取消所有领域的所有裁量为目标简直就是癫狂。”[18]取消福利行政中的裁量看起来并不可能，因为这一领域的展开必须在一定程度上依赖裁量所提供的可选择方式以提供某种个别化的服务，以低保为例，诸如事例1，从政策的功能意义角度来看，低保制度确保低收入人群基本生活保障的功能目标实际上得以了实现。再如：

　　【事例4】薛某，户口空挂南京市城区某单位集体户口，精神二级残疾。薛某原是南京一所大学的学生，工作一年后医院诊断其患有精神分裂症，其后，单位与其解除合同，薛某也回老家如皋治病，长期住院治疗，其父母亲是如皋乡下的农民。薛某的父亲在区民政局申请了低保。当时薛某已离开南京在如皋居住了一年之久，如果严格按照《细则》的第二章第五条第十三款[19]的规定，薛某不符合低保条件。

　　行政机关经审查后认为，根据其实际情况，薛某根本不可能在南京长期定居，属正当理由，应为其办理低保。在其中，我们可以看到，基于规则中的裁量，即何为“正当理由”的考量，行政机关确定了薛某可以获得低保。同时，继续考量规则的要求需要将其户口及时迁回实际居住地，并在当地重新申请低保待遇。

　　由此，我们可以看出，很多情形之下，在具体的个案之中，很可能是规则和裁量之间的混合体，规则或裁量都不能以过于纯粹的形式出现。规则和裁量都有优点和缺点。[20]哈罗和罗林斯在分析1980年社会保障法从裁量向规则的转变时，引入了“内嵌的裁量”(embedded discretion)的概念，指出许多裁量依然内嵌于规则之中，我们发现恒定的对标准的暗指，“必须”、“基本”、“合理”等，常用的裁量表述，“就津贴发放官员的意见”始终出现于规则之中，因此补贴发放官员有着相当程度的自由。[21]基于福利行政的特殊性，即该领域始终无法脱离裁量，当然也不能任由裁量恣意。明智的目标不是试图以规则来取代裁量，而是在规则与裁量之间达成适当的平衡。

　　（三）寻找黄金分割点：何时需要规则？何时需要裁量？

　　那么，究竟何时需要规则，何时又需要裁量呢？准确地说，是何时会较多地依靠裁量抑或更多地依赖规则？

　　（1）基于财政供给能力所导致的政策性裁量，此时会更多地依赖于地方政府的裁量，而其依据在于地方立法以及预算中所确定的财政资金安排比例，也就是说，在该种角度的裁量只是受制于财政与预算的安排。