（2）在个别化的裁量过程中，特别是在事实认定环节，需要依靠行政机关工作人员或者专门从事社会工作的人员来加以个案考量的，由于它的高度个性化和属人化特征，此时需要留出一定的裁量空间。当然，可能会有一些技术性的规范来为这种个别化的裁量提供“制约”，例如通过一些事先的收入核查程序规定再或者将可以享受低保的成员类型细化。[22]特别对于某些减少低保金给付或者终止低保金的给付，此时需要特别注意裁量的限制。
（3）基于基层裁量的考量，惯常的做法是由于大部分官僚机构是层级化的，因此，一般的政策性决定可以由顶层作出，而日常性的决定则可通过是授权的方式加以作出。[23]例如，基于地方居委会所展开的各种调查可以尊重其裁量空间。此时需要考量的问题是，地方政府如何能够在尊重中央政府的基础之上有效地保持地方政府在处理特定问题上的优势。
当然，在规则和裁量之间的选择是如此复杂，以至于很难去确定要考虑哪些因素，要依据具体情境而定。我们要强调的是，在我们生活的世界中，很多时候并非是在裁量和规则之间的选择，而是在裁量和规则的不同混合程度之间的选择。[24]基于上述情形的考量，具体到我国城市最低生活保障行政领域，可以看到，立法的缺乏固然是使裁量恣意的原因之一，但已经颁布的规则却不具有实际执行力却更需被关注。因此，制定可有效实施的规则并使裁量权可能发挥某种有利于相对人权益保障的功能，这是确保裁量与规则黄金分割点之关键。
四、结语
面临着简单的事实认定与浩繁的规则，福利行政官员始终处于规则与裁量的混合体之中。如何在规则与裁量之间加以选择与权衡以寻求二者之间的黄金分割点这不仅仅是最低生活保障行政所面临的问题，同时也是转型期的中国在逐渐提高公共服务的当下所需考量的重要问题之一，简单的规则之治抑或简单的裁量之治均不可取，规则与裁量之间的关系绝非鱼与熊掌不可兼得。特别是在当下，以人为本的法治观已经被逐渐加以强调，在行政过程、行政执法等诸多环节，都需要我们关注人的全面发展，关注公民的基本权益，福利行政正是这样一个领域，即它不单纯需要行政机关的法治关怀，也需要行政机关出于公民生存权的维护以及基本福祉的实现来加以人性化的个案考量，这正是为规则与裁量寻求黄金分割点之目的。
【作者简介】
胡敏洁，法学博士，南京大学法学院副教授。
【注释】
本论文为教育部2009年立项课题：“给付行政原理与医疗券制度建构”(09Yjc820053)的研究成果之一，并获得了江苏省社科基金2009年立项课题“江苏省地方性法规‘地方特色研究’”（09FXC007）的课题资助。
【美】埃尔金：《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，三联书店1997年版，第181页。
“民政部2009年民政事业发展统计报告”，http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201006/20100600081422.shtml，访问日期：2010年10月26日。
Lael R.Keiser, State Bureaucratic Discretion and the Administration of Social Welfare Programs: The Case of Social Security Disability, 9 Journal of Public Administration Research and Theory, 87, 96 (1999).
以下简称为《条例》。
Joel F. Handler：《社会福利中的裁量：法治的不安定地位》，胡敏洁译，载《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》，中国人民大学出版社2009年版。
【德】毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第127页。
上述裁量形态的法律依据为《条例》第7-9条。
“民政部门城乡低保“示范案例”及解决方法”，http://www.niwota.com/quan/12262491/，访问日期2010年10月26日。
朱芒教授在研究行政处罚中听证的制度功能时也讨论了这一问题，本文此处的思考得益于朱芒教授的见解。参见朱芒：《行政处罚听证程序制度的功能——以上海行政处罚听证制度的实施现状为分析》，《法学研究》2003年第5期。
Lipsky, Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, New York: Russell Sage Foundation, xi-xii (1980).有关基层官僚的研究可参见宋华琳：《基层行政执法裁量权》，《清华法学》2009年第3期。
源自笔者对X市的实证调查。
参见林莉红、李傲、孔繁华：“从宪定权利到现实权利——我国城市居民最低生活保障制度调查 ”，《法学评论》2001年第1期。
例如，《南京市城市居民最低生活保障办法》第14条规定：最低生活保障金数额应当按照其家庭人均收入低于当地最低生活保障标准之间的差额确定。对高龄老人、残疾人、大重病患者等有特殊困难的最低生活保障对象，应当适当上浮其保障标准或者给予特殊照顾。以此为依据，《南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则》第十二条中便详细规定了可以增发的情形，依次为增发10％、20％以及130％。如第十二条第一款的规定：“最低生活保障对象家庭中有下列情况之一的，本人每月按保障标准增发10％保障金：1、70周岁以上（含70周岁）的老人；2、持有《中华人民共和国残疾人证》的残疾人：3、在校就读的学生（含幼儿园）……”
【美】诺内特，塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应性法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第18页。
【美】肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第206页。
Pete Alcock, Angus Erskine,Margaret May：《解读社会政策》，李易俊等译，国立翻译馆与群学出版有限公司2006年版，第430页。
Matthew Dille，The Revolution In Welfare Administration: Rules, Discretion, And Entrepreneurial Government，75 N.Y.U.L. Rev. 1121 （2000）
【美】肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第46页。
该条款的规定为：“无正当理由，在申请前已在本市以外地区居住半年以上的，不予保障”。
Keith Hawkins, The Uses of Discretion, Clarendon Press, Oxford,4（1992），p4.
【英】卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯：《法律与行政》（上卷），杨伟东等译，商务印书馆 2004年版，第45页。
类似的做法，如美国残疾人保险项目中的“网格”规则，它取代了此前大量残疾案件的个别化认定，网格规定了四个自变量和一个因变量的关系，劳动能力、教育、年龄、此前的工作经验；残疾。每个自变量都有不同的可能值，例如“年龄”（老龄、接近老龄、较年轻45-49岁，年轻18-44岁）；“经验”（“不熟练或无经验”、“熟练或半熟练—经验可转让”、“熟练或半熟练—经验不可转让”）
【英】卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯：《法律与行政》（上卷），杨伟东等译，商务印书馆 2004年版，第217页。
Keith Hawkins, The Uses of Discretion, Clarendon Press, Oxford,4（1992），p49.
