社会福利领域中的裁量与规则
——基于《城市最低生活保障条例》的分析
胡敏洁
【摘要】于各种因由，社会福利行政之中始终充满着各种裁量，城市最低生活保障行政便是其中一例，以此为个案，裁量的形态可能表现各异。如何在规则治理与裁量统制之间加以选择与权衡，并寻求二者之间的黄金分割点这不仅仅是最低生活保障行政所面临的问题，同时也是转型期的中国在逐渐提高公共服务的当下所需考量的重要问题之一。
【关键词】社会福利行政；裁量；规则；城市最低生活保障条例
【全文】
一、引言
“这仿佛是重访一口水井，这口井是授予自由裁量权和行政机构政治的象征。”[1]正如这样的描述，行政裁量几乎充斥于行政活动的各个领域之中。福利行政领域作为实现公共福祉的重要领域同其他领域一样，也面临着如何面对和控制行政裁量的相关问题。但是，它却与其他领域具有相当的差别，在这一领域存在着大量申请需要行政机关及时地加以回复和处理，例如根据民政部2010年发布的统计数据显示，截止2010年1月止，全国最低生活保障人数已达到了7147.2万人，[2]这些庞大的群体都使得福利行政部门面临着更多的积案处理任务。此外，由于福利项目每每会涉及到地方财政与中央财政之间的分配比例问题，这都使得行政机关更容易获得更大的裁量空间以决定是否发放相关的保障金以及是否提高其补助标准。
在这样的过程中，公民对于国家以及地方政府具有一种强烈的依赖性。基层行政官员所能给予的社会保障金金额总是无法满足所有申请者的需求，基层行政执法人员所提供的服务质量越高，相对人的需求也会随之增多，因此“僧多粥少”、财政资源有限是基层官员在社会福利行政中面临的永恒难题。[3]那么，在这一领域是应当任由裁量来决定公民是否适格抑或还是应当通过规则拘束来实现公正分配呢？这正是本文所试图探讨的问题，本文拟以《城市最低生活保障条例》[4]为基础对此加以初步探讨。
二、裁量在城市最低生活保障行政中的展开
正如Joel F. Handler的描述，“在公共福利被常规化和官僚化之前，这一制度可能被宽泛地描述为裁量性、专业化和分散化。一般而言，资格并不清晰，预算也是个别确定的。”[5]裁量总是存在于福利行政的各个环节之中，在最低生活保障行政中也不例外，该领域中的裁量展开可能会表现在各个环节并以各种形态展开，即基于财政供给能力的政策裁量、个案决定中的裁量以及基层行政执法中的裁量。
